Niekonstytucyjna KSAP?

Niekonstytucyjna KSAP?

Najważniejsze kwestie związane z działalnością szkoły i postępowaniem rekrutacyjnym budzą istotne wątpliwości co do ich zgodności z ustawą zasadniczą

Przewijająca się przez łamy prasy dyskusja na temat sposobu kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (KSAP) i wykorzystania jej absolwentów skłania również do zastanowienia się nad regulacją prawną dotyczącą tej szkoły, czego – niestety – nie poruszono w artykule, który ukazał się w „Przeglądzie” z 15 lipca 2002 r. Podstawą jej działania jest ustawa z 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej – Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm. (ustawa o KSAP). Zgodnie z tą ustawą KSAP jest państwową jednostką organizacyjną (art. 1 ust. 1), posiadającą osobowość prawną (art. 1 ust. 3). Zadaniem KSAP jest kształcenie i przygotowywanie do służby publicznej urzędników służby cywilnej oraz kadr wyższych urzędników administracji (art. 1 ust. 2).
Najważniejsze kwestie związane z działalnością szkoły i postępowaniem rekrutacyjnym uregulowane zostały w art. 2 i 4. Przepisy te budzą jednak istotne wątpliwości co do ich zgodności z przepisami konstytucji dotyczącymi stanowienia prawa.
Art. 2 ust. 1 ustawy o KSAP stanowi, że „Prezes Rady Ministrów, w drodze rozporządzenia, nadaje Szkole statut określający jej ustrój i organizację, zakres działania, zasady kształcenia, prawa i obowiązki słuchaczy oraz inne sprawy dotyczące jej działania, nieuregulowane w ustawie, uwzględniając rolę szkoły w systemie administracji państwa” *1. Przepis ten upoważnia więc premiera do uregulowania kilku kwestii o odmiennym charakterze.
Pierwsze wątpliwości budzi upoważnienie do określenia ustroju i organizacji szkoły, gdyż trudno byłoby je nazwać upoważnieniem szczegółowym, a jeszcze trudniej – dopatrzyć się w nim wytycznych w tym zakresie, wymaganych przez art. 92 ust. 1 konstytucji. Natomiast zapisanie w art. 1 ust. 3 ustawy o KSAP, że posiada ona osobowość prawną, to stanowczo za mało jak na zasady ogólne (porównajmy szczegółowość regulacji dotyczącej szkół wyższych).
Większe wątpliwości budzi upoważnienie do określenia w rozporządzeniu zakresu działania KSAP, gdyż (niezależnie od faktu, że nie jest to upoważnienie szczegółowe) sposób jego zredagowania sugeruje, że zakres ten może być szerszy niż określony w art. 1 ust. 2 ustawy (kształcenie i przygotowywanie urzędników służby cywilnej oraz kadr wyższych urzędników administracji). Nie na wiele się też zdaje zawarta w omawianym przepisie (in fine) dyrektywa, by organ wydając rozporządzenie, „uwzględnił rolę szkoły w systemie administracji państwa”, z tej prostej choćby przyczyny, że rola ta nigdzie nie została zdefiniowana, a ponadto – trudno byłoby ją uznać za wytyczne co do treści rozporządzenia.
Jeszcze większe wątpliwości budzi upoważnienie do określenia zasad kształcenia oraz praw i obowiązków słuchaczy, bowiem upoważnienie w tym zakresie ma w rzeczywistości charakter blankietowy. Ustawa nie zawiera żadnej regulacji dotyczącej zasad kształcenia. Jeszcze bardziej wyraziście problem ten dotyczy praw i obowiązków słuchaczy, gdyż rozporządzenie miałoby określić niesprecyzowane w żaden sposób prawa i obowiązki o charakterze innym niż określone w dalszych przepisach ustawy (w art. 5-8, przy czym art. 8 zawiera odrębne upoważnienie do wydania aktu wykonawczego). W tej sytuacji określenie rodzaju i zakresu zasad kształcenia oraz charakteru praw i obowiązków słuchaczy zależy prawie wyłącznie od wyobraźni twórców rozporządzenia.
Natomiast kuriozum legislacyjnym jest upoważnienie do określenia w rozporządzeniu „innych spraw dotyczących działania [KSAP], nieuregulowanych w ustawie”. Nie jest to w żaden sposób upoważnienie „szczegółowe”, nie zawiera ono żadnych wytycznych, a przede wszystkim – nie określa zakresu spraw powierzonych do uregulowania. Co więcej – upoważnienie do określenia „spraw nieuregulowanych w ustawie” czyni z rozporządzenia akt niejako „równy ustawie”, co w żaden sposób nie da się pogodzić nie tylko z literą, ale nawet z duchem konstytucji *2.

Art. 4 ustawy o KSAP stanowi, że „słuchacze Szkoły są wyłaniani w drodze postępowania rekrutacyjnego spośród osób, które nie ukończyły 32 lat i posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych z tytułem magistra lub równorzędnym” (ust. 1) *3 oraz że „zasady i tryb przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego, powoływania komisji rekrutacyjnej oraz zasady i tryb wnoszenia odwołań od wyniku tego postępowania określa statut Szkoły” (ust. 2). Do upoważnienia tego odnoszą się w pełni przedstawione wyżej zastrzeżenia do zasad kształcenia. Nadto trudno zgadnąć, dlaczego określenie zasad i trybu wnoszenia odwołań ma następować w drodze rozporządzenia, skoro wystarczająca jest regulacja zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego.
Na podstawie upoważnienia uzyskanego w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z 7 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 82, poz. 920 ze zm.). Statut ten stanowi m.in., że do kompetencji dyrektora należy ustalanie regulaminu przebiegu postępowania rekrutacyjnego oraz określanie warunków rekrutacji (§ 6 ust. 1 pkt 4 i 5), przy czym postępowanie to dzieli się na etapy (§ 18 ust. 1). Natomiast Komisja Rekrutacyjna określa skalę punktową poszczególnych etapów oraz ustala liczbę punktów niezbędną do dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu postępowania, a także liczbę punktów, jaką należy uzyskać w rozmowie kwalifikującej, by zostać zaliczonym w poczet słuchaczy KSAP (§ 18 ust. 2). Przepisy te są niezgodne z art. 92 ust. 2 konstytucji, w myśl którego organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Są one niezgodne także z art. 93 konstytucji, który stanowi, że zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów (nawet gdyby przyjąć, że dyrektor KSAP jest „ministrem”) mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (ust. 1) oraz że są one wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (ust. 2).
Wyniki postępowania rekrutacyjnego do KSAP ogłaszane są publicznie w szkole poprzez wywieszenie na ogólnodostępnej tablicy ogłoszeń, o czym przesądza § 17 ust. 5 statutu. Komisja Rekrutacyjna podejmuje decyzje w głosowaniu jawnym (§ 17 ust. 1), lecz jej obrady są niejawne (§ 17 ust. 3). Tajemnicą twórców tych przepisów pozostanie – jak wyobrażają sobie jawność głosowania, będącego częścią obrad komisji, skoro całe obrady są niejawne. Czyżby jawność głosowania miała występować tylko wobec członków komisji? A jeżeli nie, to czy obejmuje ona tylko wynik głosowania, czy także sposób głosowania poszczególnych jej członków? Wydaje się, że przepisy te powinny być zredagowane bardziej jednoznacznie.

*1. To obecne upoważnienie umożliwia np. zapisanie w statucie KSAP (gdyby premier miał taką fantazję), że szkoła ta dzieli się na departamenty, a kieruje nią prezydent.
*2. Podobnie zredagowanych upoważnień trudno szukać nawet w dawnych latach. Pewnego podobieństwa można doszukiwać się w art. 3 dekretu z 2 sierpnia 1945 r. o sprzedaży wyrobów tytoniowych.
*3. Pozostaje niebagatelne pytanie, dlaczego wobec kandydatów do szkoły, której zadaniem jest „kształcenie i przygotowywanie do służby publicznej urzędników służby cywilnej oraz kadr wyższych urzędników administracji” ustawa nie stawia wymogów, które musi spełnić każda osoba ubiegająca się o zatrudnienie w służbie cywilnej (np. posiadanie obywatelstwa polskiego, korzystanie z pełni praw publicznych, niekaralność za przestępstwo popełnione umyślnie, nieposzlakowana opinia – por. art. 4 ustawy o służbie cywilnej).

Autor jest absolwentem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od 1988 r. pracuje w centralnych urzędach administracji państwowej (m.in. w URM, MSWiA, NIK). Jest specjalistą w zakresie funkcjonowania administracji i ochrony tajemnicy państwowej dla pracowników ministerstw oraz w Szkole Głównej Handlowej. Autor książek i artykułów na te tematy. Prowadził zajęcia w KSAP

 

Wydanie: 31/2002

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy