Oszukańcza ordynacja

Oszukańcza ordynacja

Nowa ordynacja wyborcza jest po to, żeby wyborcy LPR i Samoobrony powiększyli pulę PiS

Kontrowersyjna nowelizacja samorządowej ordynacji wyborczej (dalej w skrócie s.o.w.) nie doszła jeszcze do skutku. Do ustawy uchwalonej przez Sejm 25 sierpnia Senat zgłosił poprawki, które prawdopodobnie posłowie rozpatrzą w tym tygodniu. Jedna z senackich poprawek przewiduje, że ustawa nowelizująca s.o.w. ma wejść w życie 13 września. Domyślam się, iż senatorowie zakładają, że jeśli wybory miałyby się odbyć 12 listopada, wystarczy, aby nowe przepisy s.o.w. zaczęły obowiązywać 60 dni wcześniej. Nadal jednak uważam, że wprowadzanie zmian w systemie wyborczym w takim terminie narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Według mnie dopuszczalny czas na zmiany w tym zakresie minął 27 lipca.

System wyborczy jak system podatkowy

Rozumowanie takie opieram na wywodach przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 marca 1995 r., kiedy to TK ustalił zasadę, że ustawy podatkowej nie można zmieniać po 30 listopada, jeśli zmiany te miałyby dotyczyć następnego roku kalendarzowego. Przypomnijmy, że wówczas Trybunał uznał, iż wysokość progów jest jednym z kilku istotnych elementów systemu podatkowego. Jeśli zaś ustawodawca ustalił, że informację o wysokości progów, obowiązujących w następnym roku kalendarzowym, minister finansów musi urzędowo ogłosić nie później niż 30 listopada, to wszelkie przepisy zmieniające inne elementy systemu podatkowego muszą być uchwalone i wejść w życie również nie później niż 30 listopada.
Na system wyborczy (którego nie należy utożsamiać z ordynacją wyborczą regulującą szerszy krąg zagadnień związanych z wyborami) składają się trzy elementy – sposób przeliczania głosów na mandaty, ustawowy próg wyborczy (czyli tzw. klauzula zaporowa) oraz wielkość (struktura) okręgów wyborczych.
Przed rokiem, odnosząc się do proponowanych na ostatnią chwilę zmian w parlamentarnej ordynacji wyborczej, wskazywałem na łamach „Rzeczpospolitej”, że zmiany systemu wyborczego mogą być dokonane co najmniej na 12 miesięcy przed upływem kadencji, ponieważ ustawodawca zabronił dokonywania zmian w strukturze okręgów wyborczych rok przed wyborami. W obowiązującej s.o.w. znajdujemy analogiczne przepisy. Zmiany granic stałych okręgów wyborczych – i liczby wybieranych w nich radnych – w przypadku rad gmin mogą być dokonane najpóźniej trzy miesiące przed upływem kadencji (art. 92). Podobnie w odniesieniu do rad powiatów (art. 138 ust. 1) i odpowiednio do sejmików województw (art. 164 ust. 2). Kadencja wybranych przed czterema laty rad i sejmików upływa w tym roku 27 października. Czas na dokonywanie zmian systemu wyborczego do obieralnych organów stanowiących samorządu terytorialnego minął zatem już 27 lipca br.
Oczywiście, aby ta zasada, że system wyborczy do organów stanowiących samorządu terytorialnego może być zmieniany nie później niż trzy miesiące przed upływem kadencji działających rad i sejmików, nabrała takiego samego znaczenia prawnego jak ta, że ustawy podatkowej nie można zmieniać po 30 listopada roku poprzedzającego rok podatkowy, musi wydać taki wyrok Trybunał Konstytucyjny. Nie mogę ferować takiego wyroku za Trybunał Konstytucyjny i nie będę prorokował, jakie w tej sprawie stanowisko zajmie Trybunał. Wyrażam tu jedynie swój osobisty pogląd.

Europejski standard

Można jednak posunąć się dalej i twierdzić, że dopuszczalny czas na nowelizację s.o.w. minął 27 października 2005 r. To, że prawa wyborczego nie powinno zmieniać się później niż na rok przed wyborami, wynika z europejskich standardów ustanowionych w Kodeksie dobrych praktyk wyborczych, przyjętym w 2002 r. przez Europejską Komisję dla Demokracji poprzez Prawo, działającą przy Radzie Europy. Kodeks ten składa się z wytycznych w sprawie wyborów oraz raportu wyjaśniającego (który jest oficjalnym komentarzem do kodeksu). Jest to przyjęta na poziomie europejskim, i wiążąca państwa członkowskie Rady Europy, kodyfikacja zasad prawa wyborczego i trybu ustanawiania procedur wyborczych.
W rozdziale II wspomnianego kodeksu, poświęconym warunkom wprowadzania w życie zasad prawa wyborczego, będących przejawem europejskiego dziedzictwa, w punkcie 2 zawarte są wytyczne odnoszące się do stabilności prawa wyborczego i reguł dokonywania w nim zmian. Według tych wytycznych:
a) pomijając techniczne i szczegółowe reguły – które mogą być zawarte w rozporządzeniach wykonawczych – reguły prawa wyborczego muszą mieć co najmniej rangę ustawy;
b) podstawowe elementy prawa wyborczego, w szczególności system wyborczy jako taki, członkostwo komisji wyborczych, ustalanie okręgów wyborczych, nie powinny podlegać zmianom później niż na rok przed wyborami albo powinny być zapisane w konstytucji lub akcie normatywnym rangi wyższej niż ustawa zwykła. (podkreślenie moje – S.G.)
Z treści wspomnianego raportu wyjaśniającego (który stanowi integralną część kodeksu) zaś wynika, że uznaje się, iż uwzględnienie zasad europejskich systemów wyborczych może być zagwarantowane jedynie, jeśli zostaną spełnione określone warunki. A to:
– po pierwsze, takim warunkiem jest respektowanie podstawowych praw człowieka, a zwłaszcza swobody wypowiedzi, zgromadzeń i zrzeszania się, bez których nie może być prawdziwej demokracji;
– po drugie, prawo wyborcze musi cieszyć się pewną stabilnością, chroniącą je przed manipulacją ze strony partii politycznych.
W odniesieniu do tego drugiego warunku czytamy we wspomnianym raporcie wyjaśniającym, że:
– po pierwsze, stabilność prawa ma rozstrzygające znaczenie dla wiarygodności procesu wyborczego, która sama w sobie jest niezbędna dla konsolidacji demokracji. W konsekwencji jeśli reguły są często zmieniane, to wyborca – zwłaszcza jeśli reguły te mają charakter skomplikowany – może być zdezorientowany. Przede wszystkim wyborca, słusznie lub niesłusznie, może dojść do wniosku, że prawo wyborcze jest po prostu narzędziem posiadających władzę do manipulowania na swoją korzyść i że głos wyborcy nie ma decydującego wpływu na wyniki wyborów;
– po drugie, w praktyce konieczność zapewnienia stabilności odnosi się nie tylko do podstawowych zasad, które wymagają ochrony (które zresztą nie wydają się wyraźnie podważane), lecz do stabilności niektórych z bardziej specyficznych reguł prawa wyborczego, szczególnie dotyczących systemu wyborczego jako takiego, składu komisji wyborczych i wyznaczania granic okręgów wyborczych. Te trzy elementy są często, słusznie lub niesłusznie, uznawane za czynniki decydujące o wynikach wyborów, i dlatego musi być przejawiana troska, aby unikać nie tylko manipulacji korzystnych dla partii będącej u władzy, ale choćby takich działań, które dają podstawy posądzenia o zamiar manipulacji;
– po trzecie, tym, czego należy unikać, są nie tyle same zmiany systemu wyborczego – ponieważ mogą one zmierzać do jego udoskonalenia – ile częste zmiany lub dokonywanie ich tuż przed wyborami (w ciągu roku je poprzedzającego). Nawet wówczas, kiedy manipulacja jest niezamierzona, zmiany będą się wydawały podyktowane bezpośrednimi interesami partii politycznej;
– po czwarte, jednym ze sposobów uniknięcia manipulacji jest określenie w konstytucji albo w akcie normatywnym wyższej rangi niż ustawa zwykła elementów, które są najważniejsze (system wyborczy sam w sobie, członkostwo komisji wyborczych albo reguły ustalania okręgów wyborczych). Innym rozwiązaniem mogłoby być postanowienie konstytucji, że jeśli prawo wyborcze jest zmieniane, to stary system będzie stosowany w najbliższych wyborach – a co najmniej ma zastosowanie w nadchodzącym roku – nowe prawo zaś będzie obowiązywać dopiero potem.
Proponowana możliwość blokowania list kandydatów, i na ich podstawie dokonywanie podziału (alokacji) mandatów oraz związana z tym zmiana progów wyborczych, dotyczy dwóch z trzech wyżej wspomnianych elementów systemu wyborczego do sejmików województw, rad powiatów oraz rad gmin i rad miast, liczących powyżej 20 tys. mieszkańców. To nie jest jakaś drobna korekta. Jest to istotna zmiana systemu wyborczego. A zmian takich w demokratycznym państwie prawnym – i kierując się europejskimi standardami – nie można wprowadzać w ostatniej chwili, tuż przed wyborami.

Blokowanie – cała pula dla dużego

Zwolennicy blokowania list powołują się często na fakt, że umożliwiała to ordynacja wyborcza do Sejmu z 1991 r. Przyznaję, że byłem wówczas orędownikiem tego rozwiązania. I z tej choćby przyczyny nie będę się wdawał w polemikę z prymitywnymi zarzutami formułowanymi często przez posłów opozycji, uciekających się do demagogicznych argumentów w walce z pomysłem dopuszczenia blokowania list proponowanym przez rządzącą koalicję. Lat temu 15 żywiłem nadzieję, że możliwość blokowania list przyczyni się do konsolidacji powstającego nowego systemu partyjnego. Tak się jednak nie stało. KPN zaś wykorzystała te przepisy ordynacji wyborczej do sztucznego tworzenia „przybudówek” w rodzaju Polskiego Związku Zachodniego czy Sojuszu Kobiet przeciw Trudnościom Życia, z którymi następnie blokowała swoje listy. Dzięki temu KPN uzyskała w Sejmie o pięć mandatów więcej. W nowej ordynacji wyborczej z 1993 r. świadomie zrezygnowano z przepisów o blokowaniu list. Uznano, że przyczyniło się to do rozproszenia sceny politycznej. Przemawiać za tym miały właśnie wspomniane działania KPN. Nie jestem przekonany, że to możliwość blokowania list w 1993 r. legła u podstaw rozczłonkowania systemu partyjnego. Jestem natomiast pewny, że nie przyczyniło się to do konsolidacji systemu partyjnego. I dlatego mam dziś poważne wątpliwości, czy blokowanie list w wyborach samorządowych doprowadzi do ustabilizowania regionalnej bądź lokalnej sceny politycznej – jeśli w ogóle tego rodzaju konsolidacja demokracji lokalnej jest pożądana.
Blokowanie list wcale nie musi też prowadzić do umocnienia w samorządzie obecnej koalicji partii rządzących na szczeblu ogólnokrajowym. Wystarczy przyjrzeć się poniższemu przykładowi.
W okręgu wyborczym dokonuje się wyboru sześciu radnych. Zarejestrowano sześć list kandydatów, zgłoszonych przez PO, SLD, PSL, PiS, Samoobronę i LPR. Poszczególne listy otrzymały następujące liczby głosów:
PO 28.500
SLD 14.300
PSL 14.100
PiS 42.000
Samoobrona 8000
LPR 7900
Wówczas przy zastosowaniu obecnie obowiązujących przepisów ordynacji wyborczej poszczególne listy kandydatów uzyskałyby:
PO 2 mandaty
SLD 1 mandat
PSL 1 mandat
PiS 2 mandaty
Samoobrona 0
LPR 0
Natomiast przy zastosowaniu proponowanego sytemu wyborczego i zblokowaniu list PiS, Samoobrony i LPR podział mandatów przedstawiałby się następująco:
PO 1 mandat
SLD 1 mandat
PSL 0
PiS 4 mandaty
Samoobrona 0
LPR 0
Wynika to z faktu, że projektodawcy nowego systemu wyborczego przewidzieli zastosowanie metody d’Hondta nie tylko przy podziale mandatów przypadających poszczególnym listom oraz łącznie listom zblokowanym. Mandaty przypadające blokowi list pierwotnie miałyby być również dzielone pomiędzy poszczególne listy zblokowane przy zastosowaniu metody d’Hondta. Późniejsze zastąpienie jej metodą Sainte-Laguë w praktyce niczego nie zmienia, jeśli do podziału są jak w tym przypadku tylko cztery mandaty.
W powyższym przykładzie suma głosów oddanych na zblokowane listy PiS, Samoobrony i LPR wynosi 57.900. I to właśnie pozwala uzyskać przez ten blok aż cztery mandaty. Z tych 57.900 głosów ponad jedna trzecia przypadła łącznie na listy Samoobrony i LPR. Jednak każda z tych dwóch list otrzymała za mało głosów, aby uzyskać któryś z czterech wspólnie wywalczonych mandatów. PiS zaś dzięki blokowaniu uzyskało podwójną porcję mandatów kosztem PO i PSL. Mówiąc bez ogródek, w tym przypadku słabsi partnerzy koalicji blokującej swoje listy zapracowali na sukces lidera, nie odnosząc w zamian żadnej korzyści.
Z przytoczonego wyżej przykładu wypływają dwa wnioski.
Po pierwsze, ten znacząco różny wynik wyborów przy zastosowaniu obecnie obowiązujących przepisów ordynacji wyborczej i w przypadku dokonania proponowanych zmian w s.o.w. dowodzi niezbicie, że jeśliby projektowane zmiany zostały wprowadzone w życie, mielibyśmy do czynienia z istotną zmianą systemu wyborczego, a nie z żadną kosmetyczną, drobną jego korektą. Fakt, że proponowana nowelizacja s.o.w. przynosi istotną zmianę systemu wyborczego wprowadzaną w życie w terminie krótszym niż trzy miesiące przed upływem kadencji rad i sejmików, może też mieć wpływ na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jeśli ustawa nowelizująca s.o.w. byłaby do Trybunału zaskarżona.
Po drugie, proponowana nowelizacja s.o.w. jest korzystna dla PiS. Nasuwa się zatem pytanie, czemu pozostali partnerzy rządowej koalicji nowelizację popierają, skoro jej skutki mogą oznaczać ich marginalizację na samorządowej scenie politycznej przy równoczesnym wzmocnieniu pozycji PiS.
Co więcej, powyższy przykład dowodzi, że chybiony jest argument, iż blokowanie list pozwoli uzyskać mandaty przez miejscowych liderów tworzących lokalne komitety wyborcze. Będą oni przysparzać głosów łącznie oddanych na zblokowane listy, ale mandatu nie uzyskają. W praktyce okaże się, że jest to legge truffa a la polacca.

Dał przykład Berlusconi

Miano legge truffa ponad pół wieku temu nadano we Włoszech ordynacji wyborczej uchwalonej w 1953 r. głosami chadecji, wedle której to ustawy partia otrzymująca ponad 50% głosów miała uzyskać w Izbie Deputowanych dwie trzecie mandatów. Nic z tego nie wyszło, ponieważ w wyborach partia chadecka otrzymała niewiele ponad 40% głosów. Do tej koncepcji nawiązał premier Berlusconi, który podobny system wyborczy przeforsował w ustawie uchwalonej w końcu grudnia 2005 r. – na niewiele ponad trzy miesiące przed wyborami. Przewiduje ona, że partia (lub blok partii) otrzymująca w całym kraju najwięcej głosów uzyskuje na starcie co najmniej 340 z ogólnej liczby 630 mandatów w Izbie Deputowanych. Pula ta może być powiększona w wyniku podziału dodatkowych 12 mandatów pomiędzy deputowanych wybieranych przez Włochów przebywających za granicą. Ten system wyborczy miał, wedle intencji autorów tej reformy, doprowadzić do uzyskania solidnej bezwzględnej większości w parlamencie przez ugrupowania idące do wyborów w koalicji pod wodzą Silvia Berlusconiego, upokarzając politycznie partie opozycyjne skupione wokół Romana Prodiego. W rezultacie kwietniowych wyborów 2006 r. stało się coś wręcz przeciwnego. Blok Berlusconiego otrzymał 49,74% głosów, tj. tylko o 0,07% mniej niż blok Romana Prodiego. Zwolenników tego ostatniego było więcej zaledwie o 25.224, ale to ten blok wyborczy uzyskał 348 (czyli 55,2%) mandatów w Izbie Deputowanych wobec 281 przypadających dla bloku Berlusconiego. Podobnym rezultatem zakończyły się wybory do Senatu. Innymi słowy Berlusconi wpadł w sidła, które zastawił na swego rywala, Romana Prodiego.
Można przytoczyć więcej przykładów takich sytuacji, kiedy ugrupowanie będące u władzy usiłuje ukształtować system wyborczy z myślą o pogrążeniu przeciwników, a potem samo staje się przegranym w następstwie zastosowania tegoż systemu. Istnieją podstawy do sformułowania ogólniejszego prawa socjologicznego odnoszącego się do tzw. inżynierii budowania systemów wyborczych. Mottem tego prawa jest porzekadło, wynikające z mądrości ludowej, że kto pod kim dołki kopie, ten sam w nie wpada. Obawiam się, że tak właśnie stanie się i u nas z partiami, które lansują obecnie zmianę systemu wyborczego wymierzoną przede wszystkim przeciwko rywalom w nachodzących wyborach samorządowych.

Autor jest profesorem w Instytucie Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Jest specjalistą w zakresie prawa konstytucyjnego, systemów politycznych i systemów wyborczych

 

Wydanie: 36/2006

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy