Czy wydalenie 9 Rosjan i 9 Polaków było zasadne w świetle prawa?
Niedawna decyzja Polski o uznaniu 9 rosyjskich dyplomatów w Warszawie za personae non gratae i rosyjska retorsja wobec 9 polskich dyplomatów w Moskwie ma – poza wewnętrznym – również ważny kontekst międzynarodowy. Budzi wśród wielu z nas pytanie o sens współczesnej dyplomacji, a zwłaszcza o normy prawno-międzynarodowe i zwyczaje, które obowiązują w tego rodzaju sytuacjach.
Stare jak świat
Szpiegostwo w dyplomatycznym kamuflażu nie jest wcale – choć tak właśnie dość powszechnie się sądzi – wstydliwą przypadłością współczesnej dyplomacji.
Narodziło się wraz z prapoczątkami dyplomacji. Poprzez wieki było jej nieodłączną częścią składową. Jest bowiem związane z najstarszą funkcją, jaka od swego powstania spełnia dyplomacja, a mianowicie z funkcją informacyjną. W jej ramach dyplomata zawsze donosił swym władzom (czyli państwu wysyłającemu) o różnorakich aspektach rozwoju wewnętrznego i polityce zagranicznej kraju swego urzędowania (czyli państwa przyjmującego), a nierzadko także o państwach trzecich. W ciągu ubiegłych kilku tysięcy lat sankcjonowania dyplomacji powszechnej nie było norm prawa międzynarodowego, które by kreśliły granice między tym, co legalne i nielegalne w działaniach dyplomacji. Rządził nią zwyczaj upowszechniany stopniowo przez wieki i sankcjonowany praktyką międzynarodową.
Złoty wiek XX
To zrodzone od początku ściśle złączenie w praktyce dyplomacji ze szpiegostwem weszło jako utarty powszechnie zwyczaj również w wiek XX. Konflikt ideologiczny komunizmu z kapitalizmem i rywalizacja ZSRR z USA o prymat w świecie wyraźnie sprzyjały nasileniu tego zjawiska. W okresie zimnej wojny szpiegostwo pod przykrywką dyplomatyczną przeżywało swój największy rozkwit. W latach 90. wyraźnie zmniejszyła się liczba ujawnionych przypadków szpiegostwa dyplomatycznego. Służby specjalne wielu państw – byłych wrogów, ideologicznych poczęły nawet podejmować między sobą jawną współpracę, m.in. za pośrednictwem biur łącznikowych, instalowanych na zasadzie wzajemności przy swych misjach dyplomatycznych.
Ale zagrożenie szpiegostwem, w tym także, dyplomatycznym, pozostało. Aktualnie zjawisko to jest nacechowane wieloma paradoksami, które na pozór mogą się wydawać niezrozumiałe. Tak np. dominuje faryzeuszowskie zapewnienie, wyznawane niemal przez wszystkich, iż “nasi dyplomaci nie szpiegują – robi to tylko druga strona”. Wiele przypadków ujawnianych w prasie światowej wskazuje jednak, iż robią to chyba, niestety, niemal wszyscy. Duży udział w tym procederze ma wprawdzie nadal dyplomacja rosyjska, o czym w latach 90. świadczyły liczne wydalenia dyplomatów rosyjskich z wielu państw, w tym m.in., z USA, W. Brytanii, Francji, RFN, Finlandii czy Polski. Ale jednocześnie nie brak też przykładów udowodnionego szpiegostwa również między państwami zaprzyjaźnionymi (np. “afera Pullarda” w relacji USA-Izrael czy “afera Lee” w relacji USA-ChRL) lub wręcz między sojusznikami (np. “afera Orcana” w relacji W. Brytania-RFN), Proceder ten nie karmi się więc ideologią przez państwa rozwinięte uprawiany jest dla określonych korzyści – przede wszystkim gospodarczych i technologicznych, a także militarnych.
Dyplomatyczne “Święte krowy”?
Stosownie do zasad i norm prawa międzynarodowego, żadne suwerenne państwo nie powinno jednak tolerować u siebie działalności obcych wywiadów, także tych w przebraniu dyplomatycznym. Proceder szpiegostwa godzi bowiem z reguły w najbardziej żywotne interesy państwa, związane z ich suwerennością bezpieczeństwem czy gospodarką. Państwa przyjmujące u siebie obcych dyplomatów nie są też wcale bezbronne wobec nadużywania statusu dyplomatycznego do działalności wywiadowczej,
W ostatnich dziesięcioleciach prawo dyplomatyczne i konsularne jako część prawa międzynarodowego wyposażyło państwa przyjmujące w całkiem skuteczne instrumenty obrony przed “działalnością pozadyplomatyczną”. Główną podstawę stanowią tu przede wszystkim obie Konwencje Wiedeńskie o stosunkach dyplomatycznych (z 1961 r.) i stosunkach konsularnych (z 1963 r.), do których przystąpiła również Polska. Przyznają one dyplomatom szereg ważnych immunitetów i przywilejów niezbędnych dla wykonywania przez nich podstawowych funkcji dyplomatycznych. Należą do nich przede wszystkim: immunitet nietykalności osobistej i immunitet jurysdykcyjny (karny i cywilny).
Ale nie oznacza to jednak wcale, że tego rodzaju pseudodyplomata pozostaje w pełni bezkarny. Konwencje Wiedeńskie wyraźnie bowiem nakładają na każdego dyplomatę obowiązek poszanowania zasad i norm prawa międzynarodowego oraz respektowania prawa i obyczajów państwa przyjmującego, jego suwerenności i zasady niemieszania się w sprawy wewnętrzne. Co więcej – wykonywanie funkcji informacyjnej przez dyplomatę może odbywać się tylko “legalnymi sposobami”, a więc w drodze kontaktów służbowych i prywatnych, przez analizę prasy i wydawnictw, wizyty oficjalne itd. Zabronione jest natomiast korzystanie z nielegalnych form pozyskiwania informacji, które są szpiegostwem – takich jak: organizowanie sieci agentów, stosowanie podsłuchu czy podglądu, fotografowanie i filmowanie niedozwolonych obiektów, szantażowanie czy opłacanie informatorów itp. W razie zaistnienia tego rodzaju niedyplomatycznej działalności władze państwa przyjmującego dysponują szeroką gamą możliwości reagowania: mogą składać protesty dyplomatyczne lub żądać odwołania dyplomatów, a jeżeli to nie pomoże – uznać ich za personae non gratae (osoby niepożądane) i wydalić ze swego terytorium.
Z kuchni dyplomatycznej
Tego rodzaju kroki są zazwyczaj poprzedzane działaniami bardziej dyskretnymi. Należą do nich “życzliwe ostrzeżenia”, wypowiadane przez przedstawicieli państwa przyjmującego wobec przedstawicieli państwa wysyłającego o potrzebie dobrowolnego wycofania szpiegów z grona dyplomatów lub choćby zredukowania ich liczby, w celu uniknięcia napięć i zadrażnień związanych każdorazowo z upublicznieniem tego rodzaju przypadków. Do reguł gry dyplomatycznej należy wtedy utrzymywanie sprawy w całkowitej dyskrecji. Czasem takie ostrzeżenia bywają powtarzane, a szczebel rozmówców – podwyższany. Bywa jednak, iż państwa będące adresatem tych ostrzeżeń ignorują je. Wtedy zarzuty o działalności szpiegowskiej danej ambasady są podnoszone zazwyczaj albo w mediach w postaci świadomie inspirowanych “przecieków” dziennikarskich, albo też są zawarte w publicznych wypowiedziach oficjeli państwa przyjmującego.
Tego typu zabiegi rzadko jednak okazują się skuteczne, albowiem musiałyby prowadzić do zredukowania personelu dyplomatycznego o “niedyplomatycznym przeznaczeniu” tylko przez jedną ze stron, stąd dużo większe uznanie zdobył sobie w praktyce drugi wariant, oparty na zasadzie obustronnej redukcji dyplomatycznych szpiegów. Odwołują ich więc oba państwa oddzielnie, bez rozgłosu w mediach, w całkowitej tajemnicy i dyskrecji, nierzadko stosując przyspieszone odwołania dyplomatów do kraju ojczystego lub też przeniesienie ich na placówki dyplomatyczne do państw trzecich.
Natomiast dużo rzadziej stosowany jest wariant trzeci – taki właśnie, jaki władze polskie zastosowały kilka tygodni temu wobec 9 dyplomatów rosyjskich. Uznanie nie pojedynczego dyplomaty, ale niemałej grupy dyplomatów za personae non gratae, połączone z żądaniem opuszczenia terytorium państwa przyjmującego w określonym terminie i nagłośnieniem w mediach – jest zawsze decyzją trudną. Albowiem z góry założyć trzeba, że pociągnie to za sobą poważne skutki negatywne. Taka decyzja zwyczajowo prowadzi do retorsji, a ta z kolei – do zakłócenia w stosunkach oficjalnych obu państw. Czasem nawet nie jest też bez znaczenia dla państw trzecich, przede wszystkim dla sojuszników jednej ze stron. Z tego względu państwa sojusznicze są z reguły konsultowane lub co najmniej wyprzedzająco informowane. Jednakże decyzję o wydaleniu obcych dyplomatów każde państwo podejmuje samo, w ramach posiadanej suwerenności, zgodnie z własnym porządkiem prawnym i w trybie przewidzianym w prawie dyplomatycznym. Najczęściej decyzja taka zapada na najwyższych szczeblach władzy państwowej. Uznając dyplomatę państwa obcego za persona non grata i żądając jego odwołania, państwo przyjmujące – wbrew temu, co się powszechnie sądzi – nie ma obowiązku przedstawienia państwu wysyłającemu konkretnych dowodów szpiegowskiej działalności jego dyplomaty. Wystarczy jedynie podanie mu motywów takiego kroku. Z kolei brak jakiejkolwiek motywacji przy uznaniu za persona non grata występuje w praktyce dyplomatycznej niezmiernie rzadko, a mianowicie w wyjątkowych sytuacjach poważnego zaostrzenia stosunków między obu państwami. Żądanie odwołania dyplomaty jest zazwyczaj przekazywane państwu wysyłającemu, przy pomocy noty dyplomatycznej (procedura ustna jest rzadziej stosowana). Dyplomata, który został uznany za persona non grata, jest zobowiązany opuścić wraz z rodziną terytorium państwa przyjmującego w terminie wyznaczonym przez państwo przyjmujące; w razie odmowy – następuje przymusowe wydalenie, albowiem po upływie wyznaczonego terminu dyplomata staje się osobą prywatną – wraz z rodziną traci status dyplomatyczny i przysługujące mu wcześniej immunitety. Okres 7 dni zastosowany przez władze polskie w celu umożliwienia opuszczenia Polski przez 9 rosyjskich dyplomatów mieścił się w umiarkowanym standardzie dyplomatycznym; w tego rodzaju przypadkach bywają bowiem stosowane rygory ostrzejsze; a mianowicie krótsze terminy – 24 czy 48 godzin.
Podobnie retorsja zastosowana przez Rosję wobec dyplomatów polskich nie była ani ostra, ani łagodna; była po prostu standardowa i w pełni adekwatna do kroku strony polskiej (uznanie za personae non gratae też 9 dyplomatów z żądaniem opuszczenia Rosji też w ciągu 7 dni). Praktyka dyplomatyczna pokazuje, że retorsja jest niekiedy większa niż krok podjęty przez, państwo przyjmujące, co skłania je z kolei do wyrównania liczby przymusowo odwoływanych dyplomatów przez obie strony. Bywa też, że w odpowiedzi na retorsję adekwatną państwo przyjmujące czyni dragi krok i uznaje za personae non gratae kolejnych dyplomatów państwa przyjmującego, co prowadzi z reguły do kolejnej retorsji. W obu przypadkach efektem jest postępująca eskalacja nieprzyjaznych działań dyplomatycznych po obu stronach, prowadząca czasem do niemal całkowitego przejściowego zredukowania personelu misji dyplomatycznych i urzędów konsularnych obu państw. Tak było np. w relacji ZSRR-W.Brytania na początku lat 70., kiedy to ofiarą “wojny dyplomatycznej” padło ponad 100 dyplomatów po każdej ze stron.
Business as usual?
Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w relacji RP-Rosja. Działania obu państw pomieściły się więc w ramach określonych przez prawo i praktykę dyplomatyczną w odniesieniu do przypadków szczególnie trudnych, utrzymanych w granicach niezbędnej stanowczości, ale zarazem rozsądku i rozwagi.
Nie należy jednak wyciągać z tego zbyt pochopnych wniosków. Dalszy rozwój nie będzie już wcale determinowany prawem międzynarodowym, ale względami czysto politycznymi. Straty, jakie już nastąpiły w wyniku tego incydentu dyplomatycznego, są już obecnie wystarczająco duże. Czy okażą się być jeszcze większe, bardziej rozległe i trwałe? Zależeć to będzie przede wszystkim od woli politycznej obu rządów, opartej na interesach Polski i Rosji względem siebie, ale także od potrzeb wynikających z ich sytuacji wewnętrznej oraz od uwarunkowań międzynarodowych. W takim ujęciu dalszy bieg wydarzeń może być więc uznany za dość nietypowe “równanie aż z 3 niewiadomymi”.
Autor jest dziekanem Wydziału Dyplomacji i Służb Zagranicznych Prywatnej Wyższej Szkoły Businessu i Administracji w Warszawie
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy