Korupcja niszczy państwo – rozmowa z Aleksandrą Kobylińską

Korupcja niszczy państwo – rozmowa z Aleksandrą Kobylińską

Trzy czwarte Europejczyków uważa korupcję w swoim kraju za powszechny problem

Aleksandra Kobylińska
– socjolog i prawnik, w Instytucie Spraw Publicznych zajmuje się przejrzystością życia publicznego.

Korupcja jest w naszym kraju powszechna – tak uważa aż 82% Polaków. Natomiast z propozycją wręczenia łapówki spotkało się w minionym roku 15% obywateli – takie dane zawiera sprawozdanie Komisji Europejskiej dotyczące przeciwdziałania korupcji w Unii. Co to oznacza dla nas wszystkich? Dla mnie, dla pani, naszych bliskich, znajomych, dla całego kraju? Czy Polska jest chorym państwem, które źle funkcjonuje?
– To od czego proponuje pan zacząć?
Rzeczywiście, zwolnijmy tempo, ale te dane są przerażające. No, co najmniej bardzo przygnębiające.
– Oczywiście nie ma z czego się cieszyć, a na dodatek w ciągu ostatnich lat te odsetki utrzymują się na podobnym poziomie. Natomiast niejako na pocieszenie dopowiem, że w stosunku do badań z początku lat dwutysięcznych spada liczba osób przekonanych, że korupcja jest dużym problemem, i maleje akceptacja dla zachowań korupcyjnych. Poprawia się też pozycja Polski w międzynarodowych rankingach przejrzystości – jesteśmy postrzegani jako kraj coraz mniej skorumpowany. Nie zmienia to jednak faktu, co podkreślam, że problem wciąż istnieje.

Łapówki jak budżet

Mówimy o badaniach opinii społecznej na temat korupcji, a jaka jest skala samej korupcji?
– Tu musimy wyjaśnić podstawową kwestię. Badania opinii publicznej pokazują przede wszystkim, jaka jest skala drobnej korupcji, nazwijmy ją korupcją życia codziennego, np. w służbie zdrowia. Wynika z nich, że zjawisko to maleje, natomiast skali korupcji systemowej, związanej z dużymi pieniędzmi, nie sposób skutecznie oszacować. Sama natura zachowań korupcyjnych sprawia, że są one niejawne, wychodzą na światło dzienne tylko w określonych sytuacjach. Można wprawdzie zajrzeć do policyjnych statystyk, ale ryzykowne jest wyciąganie wniosków na ich podstawie. Rodzi się bowiem pytanie, czy większa liczba postępowań naprawdę oznacza nasilenie się zjawiska, czy wzrost wykrywalności jest świadectwem, że organa ścigania działają skuteczniej. W odniesieniu do przestępstw korupcyjnych, systemowych, na dużą skalę, wciąż mamy do czynienia z ciemną liczbą.
Ale wyobraźnię Kowalskiego rozbudzają informacje o takich przekrętach jak infoafera, w którą zamieszani są wysocy rangą urzędnicy państwowi – w tym funkcjonariusze Komendy Głównej Policji – a w grę mogą wchodzić wielomilionowe łapówki.
– Dlatego oprócz realnej szkody, jaką systemowa korupcja wyrządza w gospodarce, trzeba zauważyć szkody wyrządzane w świadomości ludzi. Korupcja systemowa przyczynia się do zmniejszenia legitymizacji władzy i osłabienia identyfikacji obywateli z państwem, jego instytucjami; w oczach wielu odbiera rządzącym mandat do sprawowania władzy, urzędu. W opiniach zdecydowanej większości respondentów sondażu CBOS z lutego 2014 r. gros idących do polityki robi to, aby załatwić sobie jakieś interesy, poprawić sytuację materialną, uzyskać korzyści. Takie przekonanie jest szalenie destrukcyjne, niszczy poczucie identyfikacji obywateli z państwem jako wspólnotą. To prowadzi do wycofania się z aktywności publicznej – proszę zobaczyć, ile osób głosuje. Ludzie tracą wiarę w elity polityczne, a wspomniany przez pana Kowalski dochodzi do wniosku, że polityka to tylko „w krysztale pomyje” i – co gorsza – nic się nie zmieni.
Jak wypadamy na tle innych państw? Według ostatnich badań Eurobarometru, aż trzy czwarte Europejczyków uważa korupcję w swoim kraju za powszechny problem, a ponad połowa twierdzi, że skala zjawiska wzrosła w ostatnich latach.
– Warto zwrócić uwagę, że w wielu państwach przekonanie o powszechności korupcji jest dużo większe niż u nas. W Grecji uważa tak aż 99% badanych, we Włoszech – 97%, na Litwie, w Hiszpanii i w Czechach – 95%. Trzeba pamiętać, że – podobnie jak w innych kwestiach – opinie i nastroje społeczne dotyczące zjawisk korupcyjnych są uwarunkowane bieżącą sytuacją polityczno-gospodarczą. Poczucie, że korupcja jest poważnym problemem, wzmaga się w krajach, które doświadczają głębszego kryzysu ekonomicznego.
Jeśli wierzyć rządowym komunikatom, u nas kryzys gospodarczy nie był aż tak głęboki…
– Jednak duże grupy ludności żyją na granicy ubóstwa, w poczuciu niepewności i niesprawiedliwości społecznej. Przyczyn swojej sytuacji doszukują się także w korupcji i nie dziwię się, że tak wielu badanych Polaków uważa ją za zjawisko powszechne. Co więcej, ludzie często na własne oczy widzą, że nadużywanie władzy do prywatnych celów wywiera destrukcyjny wpływ na jakość funkcjonowania instytucji państwa, czy to centralnych, czy samorządowych. Nie można również zapominać, że korupcja ma bardzo konkretne negatywne skutki ekonomiczne, które ostatecznie obciążają wszystkich obywateli. Szacuje się, że w Unii Europejskiej koszty korupcji stanowią równowartość unijnego budżetu. To robi wrażenie.

Dowody wdzięczności

Na dodatek są zachowania, które ocenia się liberalnie, a nawet w ogóle nie uważa ich za korupcję – w zależności od tradycji, kultury, środowiska.
– Korupcja jest w gruncie rzeczy pojęciem bardzo niejednoznacznym. W mojej opinii, najbardziej użyteczną definicję sformułował Bank Światowy, który określa ją jako nadużycie funkcji publicznej dla prywatnych celów. Jednak to, czy jakieś zjawisko zostanie w danym społeczeństwie zakwalifikowane jako korupcyjne, zależy w dużej mierze od lokalnej kultury. Generalnie najbardziej jednoznacznie oceniane jest łapownictwo, które niemal wszędzie uznaje się za naganne. Zdecydowanie większe kontrowersje budzi chociażby wręczanie prezentów osobom pełniącym funkcje publiczne. W Polsce mamy dość wysoki poziom akceptacji dla tzw. dowodów wdzięczności, którymi obdarowuje się np. lekarzy czy nauczycieli. Podobnie jest w wielu kulturach azjatyckich, gdzie wręczanie prezentów, także osobom reprezentującym instytucje publiczne, stanowi ważny rytuał budowania wzajemnych relacji. Są jednak społeczeństwa, w których ludziom nie mieściłoby się to w głowie. Dobrym przykładem są tutaj państwa skandynawskie, będące od lat na czele międzynarodowych rankingów przejrzystości życia publicznego. Tam standardy sprawowania funkcji publicznych są tak wyśrubowane, że nawet trudno nam to sobie wyobrazić. Znamienna jest tzw. afera Toblerone z lat 90. Szwedzka pani minister Mona Sahlin użyła służbowej karty kredytowej, aby kupić sobie baton Toblerone, pieluchy i papierosy. Sprawa tak wzburzyła opinię publiczną, że stała się początkiem końca politycznej kariery pani Sahlin.
U nas nie do pomyślenia byłby koniec kariery politycznej z podobnego powodu.
– Innym obszarem zjawisk korupcyjnych, których oceny są ambiwalentne, jest kwestia obsadzania stanowisk publicznych osobami z kręgu rodziny czy znajomych. W badaniu CBOS z 2012 r. na temat nepotyzmu 70% respondentów opowiedziało się za tym, że należy rozdzielać życie zawodowe i rodzinne. Jednak już prawie połowa stwierdziła, że każdy człowiek pracuje na własny rachunek i jeśli dobrze wywiązuje się ze swoich obowiązków, to pokrewieństwo nie ma znaczenia. Podobnie było z pytaniem, czy zatrudnianie krewnych grozi konfliktem interesów, bo rodzina zawsze jest powiązana majątkowo – 52% respondentów uznało, że pokrewieństwo nie ma znaczenia.
Skąd się bierze taka dwoistość postaw?
– Z badań wynika, że w Polsce mamy wyjątkowo niski poziom zaufania do osób spoza kręgu rodziny czy znajomych. Dlatego wybierając współpracowników, także w większości małych przedsiębiorstw prywatnych, często wolimy uciec się do tego, co znane i oswojone. Wskazuje się, że taka postawa to element dziedzictwa czasów PRL, kiedy kwitły nieformalne sieci oparte na wzajemnym wyświadczaniu przysług, ale też, sięgając jeszcze bardziej w przeszłość, pozostałość chłopskiej mentalności, skoncentrowanej na małej wspólnocie lokalnej i więzach rodzinnych. A z drugiej strony ludzie oburzają się, gdy stanowiska i urzędy są obsadzane z klucza politycznego, bo widzą, że to rzutuje na ich szanse zdobycia zatrudnienia dzięki samym kompetencjom. Wciąż niedostatecznie uświadamiamy sobie, że każdy przejaw naginania reguł dla realizacji prywatnych celów może mieć ostatecznie destrukcyjne skutki. Wiele osób nie dostrzega, że danie w łapę drogówce, aby uniknąć mandatu, ma podobną kwalifikację moralną jak wręczenie kilkusettysięcznej łapówki przez wielką firmę, aby wygrać przetarg.

Ustawy jak listek figowy

Trudno się dziwić, skoro słyszą w mediach o aferach, których zasięg i kwoty przekraczają wyobraźnię zwykłego zjadacza chleba. W infoaferze prokuratura postawiła zarzuty 22 osobom, m.in. byłemu wiceszefowi MSWiA oraz wiceszefowi GUS, w toku postępowania zebrano też dowody przestępstw związanych z zamówieniami w MSZ i GUS. Coś w naszym państwie nie działa.
– Na pewno jest jeszcze mnóstwo do zrobienia. Z jednej strony, Polska ma całkiem niezły zestaw regulacji antykorupcyjnych w różnych dziedzinach, które w dużej części zostały wdrożone w odpowiedzi na konieczność dostosowywania się do różnych międzynarodowych standardów, określanych m.in. przez konwencje ONZ, Rady Europy czy prawo Unii Europejskiej. Przepisy te na pewno przyczyniły się do wymuszenia jakiegoś minimalnego poziomu przejrzystości działań instytucji publicznych, ograniczając ryzyko korupcyjne. Z drugiej strony, stosowanie tych regulacji wciąż pozostawia wiele do życzenia, chociażby w dziedzinie zamówień publicznych, dostępu do informacji publicznej czy zapobiegania konfliktom interesów. Istnieją też obszary, które od lat pozostają zaniedbywane, a wymagają interwencji legislatorów – np. kwestia ochrony sygnalistów, czyli osób ujawniających nieprawidłowości, do jakich dochodzi w ich miejscu pracy. W Polsce niestety przez dłuższy czas brakowało strategicznego podejścia do przeciwdziałania korupcji.
Dlaczego?
– Rząd na kilka lat odpuścił sobie wynoszenie na sztandary walki z korupcją i bardzo długo nie mogliśmy się doczekać strategii antykorupcyjnej. Przyjęcie tego dokumentu w kwietniu na pewno jest dużym krokiem naprzód, uwzględnił on bowiem wiele postulatów od lat powtarzanych przez organizacje pozarządowe. Na ostatnim etapie z dokumentu zniknęły jednak niektóre ważne zapisy, np. wspomniana już przeze mnie kwestia sygnalistów. Ochrona ludzi, którzy łamią zmowę milczenia, jest bardzo ważnym mechanizmem przeciwdziałania korupcji. Niektóre amerykańskie badania pokazują, że znacznie więcej nadużyć wychodzi na jaw dzięki temu, że pracownik widzi i zgłasza korupcję, niż dzięki audytom wewnętrznym, zewnętrznym i różnym kontrolom. Myślę, że dotyczy to nie tylko firm, lecz także organizacji, instytucji publicznych, urzędów państwowych i samorządowych. Tymczasem w obecnym stanie prawnym, jak wynika z naszych badań, takie osoby ponoszą często dramatyczne konsekwencje swojej odwagi cywilnej. Z jakichś jednak względów zapis o ochronie sygnalistów usunięto.
Zapewne było to czymś uzasadnione. Być może obawami, że wywróciłoby do góry nogami scenę polityczną.
– Możemy tylko spekulować na ten temat. Trzeba również pamiętać, że samo wprowadzenie regulacji w jakiejś dziedzinie często nie przynosi zamierzonych efektów. Mamy w Polsce takie ustawy – listki figowe, które formalnie spełniają różne wymagania, ale w praktyce nie odgrywają większej roli. Przykładem może być ustawa lobbingowa, zresztą jedna z nielicznych w Europie. Niby profesjonalna działalność lobbingowa jest pod kontrolą, istnieje rejestr lobbystów, którzy mają prawo kontrolowanego uczestnictwa w procesie legislacyjnym, np. w ramach komisji sejmowych, ale w praktyce działalność lobbingowa pozostaje bardzo nieprzejrzysta.
To może ustawa jest zła?
– Niewątpliwie tak. Ten przykład pokazuje jednak, że jeśli regulacje prawne są nieodpowiednio skonstruowane, to efekt jest odwrotny do zamierzonego, ponieważ usypia czujność. Może się wydawać, że problem mamy rozwiązany, ale w rzeczywistości panuje prawo dżungli, a skalę dzikiego lobbingu trudno oszacować.
Przykład lobbingu może wskazywać szerszy kontekst. Może dlatego w opinii publicznej walka z korupcją jest nieskuteczna albo wręcz pozorowana, że musiałaby zaszkodzić wielu układom?
– Z całą pewnością w wielu dziedzinach wciąż brakuje klarownych i spójnych zasad, co sprzyja aferom korupcyjnym, o których tak szeroko informują media. Zaniedbuje się też kwestię prewencji i edukacji antykorupcyjnej. Ostatecznie najskuteczniejszym mechanizmem przeciwdziałania nieprawidłowościom jest kształtowanie odpowiednich postaw, opierając się na etosie służby publicznej. Oczywiście trzeba pamiętać, że korupcji nigdy nie uda się wyeliminować w 100%, gdyż jest ona obecna od zarania dziejów i nieodłącznie związana ze słabością natury ludzkiej. Wszędzie, gdzie jest władza i pewien zakres odpowiedzialności za mienie publiczne, pojawiają się pokusy. Trzeba jednak aktywnie walczyć o to, aby w Polsce nie tyko nie opłacało się, ale także nie wypadało uciekać się do nieetycznych sposobów działania. A to zadanie na długie lata.
 

Wydanie: 21/2014

Kategorie: Wywiady

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy