Bez dodatkowych środków cały program gospodarczy rządu będzie tylko i wyłącznie zbiorem haseł
W exposé sejmowym premier Leszek Miller mówił o katastrofalnej sytuacji gospodarczej Polski, a zwłaszcza o czterokrotnym spadku tempa wzrostu produktu krajowego brutto, drastycznej obniżce nakładów inwestycyjnych, ponad trzymilionowej liczbie bezrobotnych, zerowej rentowności przedsiębiorstw, bałaganie i marnotrawstwie, powszechnej biedzie oraz o wielu innych patologiach. Można z tego wyciągnąć wniosek, iż gospodarka znalazła się w głębokim kryzysie, choć nie ma jeszcze bezwzględnego spadku PKB. Wyrazem tego jest deficyt budżetu państwa.
Jarosław Bauc – jeden z ostatnich ministrów finansów poprzedniego rządu – ocenił przewidywany na 2002 r. deficyt na ponad 80 mld zł. W 2001 r. deficyt budżetu państwa stanowił 3,4% produktu krajowego brutto, wliczając dochody z prywatyzacji do przychodów budżetu państwa (tak postępowano do 1977 r. włącznie), bądź 4,8% PKB, jeśliby dochody z prywatyzacji potraktować wyłącznie jako źródło finansowania deficytu budżetu państwa (tak liczy się od 1998 r.). Wyższy był nieco deficyt sektora finansów publicznych, wynoszący według pierwszej formuły 4,5% PKB, zaś według drugiej – 5,9% PKB.
Metoda mierzenia skali kryzysu gospodarczego wielkością deficytu budżetowego wzbudza znaczne kontrowersje wśród ekonomistów. W praktyce szeregu krajów udział tego deficytu w produkcie krajowym brutto dalece przekracza trzyprocentową granicę ustaloną przez traktat z Maastricht dla krajów UE. W okresie zjednoczenia Niemiec deficyt budżetowy tego kraju sięgał 5%-6% PKB, także w Danii przez szereg lat kształtował się on w granicach 6%-7%; podobnie było w Japonii i innych krajach. Również UE w nadzwyczajnych okolicznościach odstępuje od trzyprocentowej granicy.
Ocena stopnia szkodliwości tego deficytu zależy ponadto od doktryny wyznawanej przez ekonomistów i polityków: monetaryści są zadowoleni, gdy saldo budżetowe jest dodatnie, dla zwolenników postkeynesizmu kilkuprocentowy deficyt budżetowy państwa nie ma większego znaczenia, liczą się bowiem inne parametry rozwoju gospodarczego (tempo wzrostu PKB, stopa bezrobocia, skala zróżnicowania dochodów itp.). Obiektywnie oceniając, narastanie deficytu budżetu państwa, a zwłaszcza deficytu finansów publicznych, nigdy nie jest powodem do dumy, lecz sygnałem, że więcej wydajemy, niż otrzymujemy. Czasem zdarza się jednak, że wpływają na to zobowiązania zaciągnięte przez państwo na cele rozwojowe – wtedy po pewnym czasie tempo wzrostu PKB ulega przyspieszeniu, a w konsekwencji udział deficytu w PKB zmniejsza się zauważalnie. Gorzej, gdy przyczyną jest wzrost konsumpcji finansowany z budżetu.
Jaka terapia?
Wybór właściwej terapii nie jest możliwy bez jednoznacznej diagnozy; w tym przypadku chodzi o odpowiedź na pytanie, co jest przyczyną szybkiego wzrostu udziału ujemnego salda budżetu państwa w produkcie krajowym brutto. W tym punkcie niemal wszyscy są zgodni, wskazując na malejące tempo rozwoju gospodarczego.
Jeszcze w 2000 r., gdy tempo wzrostu PKB było czterokrotnie wyższe (4%) niż w 2001 r. (1%), saldo budżetu państwa liczone według pierwszej formuły stanowiło +1,7% PKB, a według drugiej -2,2%, zaś saldo finansów publicznych odpowiednio +0,4% i -3,5%; rezultaty były zatem więcej niż dobre. Niestety, w 2001 r. dynamika wzrostu PKB drastycznie zmalała.
Pojawiło się w związku z tym pytanie, co na to wpłynęło. Tu nie ma już zgodności. Zwolennicy doktryny monetarnej – a to oni decydują dziś w Polsce o polityce gospodarczej, a także kształtują ton propagandy we wszystkich środkach masowego przekazu – głównego winowajcy dopatrują się w deficycie finansów publicznych: ich zdaniem jest on zbyt duży, powodując nierównowagę salda obrotów bieżących z zagranicą i rodząc tendencje inflacyjne w gospodarce. Podstawową przyczynę nierównowagi bilansu finansów publicznych widzą oni w nadmiernych wydatkach, zwłaszcza socjalnych, stąd proponują radykalne ich zmniejszenie.
Pogląd ten wyznaje Rada Polityki Pieniężnej, broniąc się, jak tylko może, przed naciskami na obniżkę nominalnych stóp procentowych; jej zdaniem, stopy te są na miarę deficytu finansów publicznych – jeżeli rządowi uda się ten deficyt zmniejszyć, Rada obniży odpowiednio stopy. W innym przypadku popyt, zwłaszcza konsumpcyjny, mógłby wzrosnąć za bardzo, a w rezultacie wzrosłaby inflacja. Walkę z inflacją RPP uznaje za cel numer jeden i nie obchodzi jej, co dzieje się na innych odcinkach w gospodarce – o to niech martwi się rząd.
Może właśnie dlatego rząd Leszka Millera rozpoczął swą działalność od próby zrównoważenia bilansu finansów publicznych, ograniczając szereg wydatków głównie na cele socjalne, w tym zaostrzając kryteria przyznawania rent i innych świadczeń społecznych, zwłaszcza zasiłków chorobowych, zmniejszając zakres refundacji leków oraz możliwości otrzymywania świadczeń z KRUS, uszczuplając przywileje branżowe i zawodowe – m.in. uprawnienia do wcześniejszej emerytury. Podjęto też działania zwiększające dochody budżetu państwa m.in. poprzez rozszerzenie obciążeń podatkowych (zamrożenie progów, ograniczenie ulg, wprowadzenie nowych bądź wyższych podatków itp.).
Zdaniem części ekonomistów, główną przyczyną drastycznego zahamowania tempa rozwoju polskiej gospodarki w 2001 r. nie jest jednak inflacja (która spadła poniżej 4% – licząc grudzień do grudnia) ani deficyt bilansu finansów publicznych. Co więcej, nie ma prostego przełożenia między skalą tego deficytu a tempem rozwoju gospodarczego, tzn. im większy deficyt, tym tempo rozwoju niższe i odwrotnie.
Zgodnie z tym punktem widzenia, główną przyczyną obecnej kryzysowej sytuacji w Polsce jest brak popytu globalnego. Składa się na to przede wszystkim znaczna obniżka popytu krajowego spowodowana katastrofalnym bezrobociem i związanym z tym spadkiem dochodów ludności. Stopa rejestrowanego bezrobocia przekroczyła 17,5%, a więc zbliżyła się do 3,5 mln osób. Według szacunków Business Center Club, wynosi ona obecnie aż 20%. Jeżeli do bezrobotnych zaliczymy nierejestrowanych w mieście i pozostających bez pracy mieszkańców wsi (tzw. ukryte bezrobocie), to stopa bezrobocia ukształtuje się w granicach 20-25%.
Ważny wpływ na obniżkę popytu globalnego w 2001 r. miała także dekoniunktura w Europie Zachodniej i recesja w Stanach Zjednoczonych, a także aprecjacja złotego. Jeżeli eksport z Polski nie zmalał bezwzględnie, to było to efektem ogromnej determinacji producentów, by sprzedawać za wszelką cenę za granicę. Na szczęście ograniczeniu uległ też import do Polski, przeciwdziałając pogorszeniu ujemnego od lat salda obrotów bieżących.
Proponowana przez część polskich ekonomistów terapia (por.: list otwarty grupy polskich ekonomistów do premiera L. Millera – „Przegląd” nr 2 z 14.01.2002 r., a także sprawozdanie ze spotkania autorów listu z wicepremierem i ministrem finansów, M. Belką: „Co doradzają ekonomiści” – „Trybuna” nr 19 z 23.01.2002 r. i „Czas na program Belki” – „Trybuna” nr 20 z 24.01.2002 r.) sprowadza się w tych warunkach do zwiększania popytu globalnego; chodzi przy tym nie o wszelki popyt, zwłaszcza na towary importowane, lecz o popyt adresowany do tych sektorów gospodarki, gdzie możliwości produkcyjne są dalekie od wykorzystania (np. w rolnictwie i szeroko pojętej gospodarce żywnościowej).
Zdaniem wspomnianej grupy ekonomistów, popytu tego nie jest w stanie zwiększyć sektor bankowy, zwłaszcza ze strony banków komercyjnych należących do kapitału zagranicznego, choć stanowi on ponad 70% całości. Banki te kierują się bowiem własnymi, globalnymi kryteriami, a te wcale nie pokrywają się z potrzebami polskiej gospodarki. Dowodem na to są realne stopy procentowe proponowane kredytobiorcom krajowym: kształtują się one w granicach 22,5% i nie spadły pomimo dziewięcioprocentowej obniżki nominalnych stóp procentowych dokonanej przez RPP. Za to banki komercyjne skwapliwie obniżyły oprocentowanie depozytów – i to znacznie poniżej nominalnych stóp procentowych. Wzrósł więc ich – i tak już bardzo wysoki – zysk. Warto zaznaczyć, że banki komercyjne do oszczędnie gospodarujących nie należą, choćby opłacając swych prezesów w granicach 10 mln zł rocznie, a członków zarządów niewiele niżej. Wystarczy spojrzeć na imponujące siedziby banków, by stwierdzić, że inwestor nie uskarża się na brak zysków. Nie ulega wątpliwości, że oferując tak wysoko oprocentowane kredyty, banki te nie zwiększą rychło popytu inwestycyjnego.
Nie należy też liczyć na szybki wzrost popytu ze strony gospodarstw domowych. Decydująca ich część cierpi biedę, w każdej prawie rodzinie jest jeden lub więcej bezrobotnych, zaś ci dobrze sytuowani tworzą popyt głównie na towary importowane.
W tych warunkach zwiększenia popytu krajowego musi dokonać sektor publiczny, ale nie metodami tzw. nowej, monetarnej ekonomii w postaci hamowania, lecz przede wszystkim poprzez kreowanie popytu, zwłaszcza inwestycyjnego. Oznacza to konieczność zwiększenia udziału wydatków budżetowych przeznaczonych na rozwój. Można to osiągnąć poprzez obniżkę udziału wydatków socjalnych bądź zwiększenie środków budżetowych.
Skąd wziąć pieniądze?
Bez dodatkowych środków cały program rządowy będzie tylko i wyłącznie zbiorem haseł. Zdają sobie z tego sprawę jego autorzy. Ich propozycje są jednak niezwykle oryginalne. Chcą oni mianowicie zaktywizować gospodarkę dwiema metodami, w jakimś stopniu wzajemnie sprzecznymi. Pierwsza z nich to zrównoważenie bilansu finansów publicznych poprzez obniżkę wydatków socjalnych. Niestety, działa to na zmniejszenie popytu krajowego, zwłaszcza ze strony ludności biednej. Rząd wierzy jednak, że przyspieszy to rozwój gospodarczy, bo ograniczy inflację.
Druga metoda zaproponowana przez rząd sprowadza się do pobudzenia popytu globalnego poprzez tzw. inwestycje autonomiczne, zwiększające zatrudnienie, a w ślad za tym aktywizujące popyt poprzez rozwój budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury, a także produkcji eksportowej. Oryginalność podejścia rządu polega jednak na tym, że chce on to uczynić przy pomocy prywatnego kapitału krajowego (banków komercyjnych, otwartych funduszy emerytalnych i in.) bądź funduszy Unii Europejskiej. Bodźcem mają być różnego typu ulgi kredytowe i podatkowe, dopłaty, gwarancje itp. Wydaje się jednak, że i na te cele rząd nie ma pieniędzy, bo kapitał, którym dysponuje, to kropla w morzu potrzeb. Co więcej, niewiele jest krajów, gdzie finansowania inwestycji autonomicznych (inicjujących rozwój) podjąłby się sektor prywatny. W warunkach gospodarki globalnej ma on lepsze, bardziej zyskowne możliwości niż inwestowanie w budowę mieszkań dla biednych czy też w finansowanie dróg i autostrad, po których jeździć się będzie bezpłatnie bądź prawie bezpłatnie (problem tzw. winiet budzi wyraźne kontrowersje, bo jest to swego rodzaju drugi podatek drogowy, który już raz płacimy w postaci dodatku doliczanego do ceny paliw).
A jak przyspieszyć rozwój eksportu i ograniczyć import? Na ten temat w programie pisze się niewiele. Wydaje się jednak, że bez deprecjacji złotego nie uda się tego uczynić. Ale jak tę deprecjację przeprowadzić, skoro dokonana przez RPP dziewięcioprocentowa obniżka nominalnej stopy procentowej nawet nie naruszyła silnej pozycji złotego wobec walut zagranicznych, bowiem stopa ta jest dla kapitału zagranicznego wciąż kusząco wysoka – o wiele wyższa niż w innych krajach, przyciąga więc kapitał spekulacyjny i utrzymuje status quo. Wyrazem tego jest stały kurs złotego do dolara w relacji jeden do czterech, podobnie jak w Argentynie – tyle że tam stosunek ten był jak jeden do jednego.
Deficyt czasu
Program rządowy ma czteroletni horyzont; przewiduje działania stopniowo inicjujące rozwój gospodarczy, od jednoprocentowej stopy wzrostu począwszy, a na pięcioprocentowej (w 2005 r.) skończywszy. Wszystko byłoby dobrze, gdybyśmy tego czasu mieli w nadmiarze. A co będzie, jeżeli okaże się, że rządowi pozostało bardzo mało czasu na realizację jego programu?
Przykładem może być Argentyna. Jej polityka finansowa była prawie idealna z punktu widzenia kryteriów Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Wskazywano na Argentynę jako na doskonały przykład kraju, przed którym stoją olśniewające perspektywy rozwojowe. Napisano na ten temat szereg książek i artykułów propagujących realizowaną politykę. Tyle tylko, że kryzys wybuchł z powodu wysokiego bezrobocia i drastycznych oszczędności budżetowych.
Polska nie może zlekceważyć doświadczeń argentyńskich. Wykazujemy aż nazbyt wiele podobieństw do tego kraju; prowadzimy niemal identyczną politykę monetarną, mamy wysokie bezrobocie. Dlatego też rząd powinien jak najszybciej szukać nadzwyczajnych środków na sfinansowanie inwestycji autonomicznych i eksportowych; jeśli nie znajdą się inne źródła, trzeba zwiększyć monetyzację gospodarki, co oznacza przyrost masy pieniądza na rynku (tak jak to uczynił bez rozgłosu rząd w 1991 r., skutecznie przyspieszając tempo rozwoju gospodarczego). Powiększyłoby to oczywiście deficyt budżetu państwa, po dwóch, trzech latach wróciłby on jednak do normy w wyniku przyspieszenia tempa wzrostu PKB. Niewielka byłaby natomiast groźba podniesienia stopy inflacji (nawet gdyby wzrosła ona o pół lub jeden punkt, gospodarka nie ległaby w gruzach).
Emisja dodatkowego pieniądza jest zawsze ostatecznością, a nie powodem do chwały; trzeba to czynić bez większego rozgłosu. Jest to jednak lepsze wyjście niż wybuch społeczny bądź też przedłużający się marazm czy głęboki kryzys.
Reasumując, program rządowy jest niekonsekwentny – to swego rodzaju pół kroku do przodu i pół do tyłu. Inicjuje on inwestycje autonomiczne w stylu polityki keynesowskiej, ale chciałby je finansować przez kapitał prywatny; zamierza ożywić popyt globalny, lecz obniża wydatki socjalne, pragnąc zmniejszyć deficyt finansów publicznych i być przy tym w zgodzie z monetarystami.
Może lepiej byłoby wykazać większą dozę konsekwencji i zdecydować się na spójną wewnętrznie logikę wyprowadzania kraju z kryzysu? A to zależy od jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy stoimy u wrót kryzysu podobnego do argentyńskiego, czy nie. Jeśli cała retoryka dotycząca kryzysu jest prawdziwa, wówczas należy podjąć działania nadzwyczajne, jeżeli nie – zrezygnujmy ze straszenia kryzysem i użyjmy metod i narzędzi typowych dla zwyczajnej, prawidłowej polityki ekonomicznej.
Autor jest profesorem Szkoły Głównej Handlowej.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy