Spór o konstytucję europejską

Spór o konstytucję europejską

Traktat konstytucyjny został sporządzony nie po to, żeby Polakom zabrać głosy przyznane im w Nicei

Od czasu średniowiecznej res publica christiana poprzez unię lubelską aż po Europejską Wspólnotę Obronną rozwijano rozmaite koncepcje integracji naszego kontynentu. Ta obecna – Unii Europejskiej – jest bez wątpienia najbardziej zaawansowanym projektem. Poszerzona Unia Europejska będzie liczyła wkrótce 450 mln ludzi, a po przyjęciu Bułgarii, Rumunii, Chorwacji i – w perspektywie – Turcji 550 mln, a więc dwukrotnie więcej niż USA i czterokrotnie więcej niż Japonia.
Jej skuteczne funkcjonowanie wymaga reform prawno-instytucjonalnych. Bowiem organizacje międzynarodowe tak jak państwa – by zacytować Henryka Sienkiewicza – “są jak dywany – wymagają od czasu do czasu przetrzepania”.
Od dawna podejmowano próby przygotowania wspólnej konstytucji dla Europy, m.in. w 1831 r. uczynił to Wojciech Jastrzębowski. W 1944 r. Unia Paneuropejska Richarda Coudenhove-Kalergiego przedłożyła “Projekt Konstytucji Stanów Zjednoczonych Europy”. Później opracowano inne dokumenty. Dopiero jednak Rada Europejska na posiedzeniu nicejskim w grudniu 2000 r. przyjęła Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej jako namiastkę aktu konstytucyjnego. Na podstawie mandatu udzielonego rok później w Laeken, na przedmieściach Brukseli, powołano Konwent Europejski – 105 delegatów i ich zastępców. Po 17 miesiącach pracy pod przewodnictwem byłego prezydenta Francji, Valéry’ego Giscarda d’Estaing, konwent przedstawił w czerwcu i lipcu 2003 r. projekt traktatu konstytucyjnego złożony z czterech części: przepisów konstytucyjnych, Karty Praw Podstawowych, konkretnych polityk Unii Europejskiej (ponad połowa tekstu) oraz przepisów końcowych. Razem 465 artykułów, nie licząc preambuły oraz ośmiu protokołów i deklaracji. Zastąpić ma istniejące od półwiecza unijne traktaty: o Wspólnocie Europejskiej, Euratomie oraz o Unii Europejskiej w wersji z Nicei.
Przesądzone już – od 1 maja 2004 r. – rozszerzenie Unii o 10 nowych państw, w tym o Polskę, po wschodniej stronie

dawnej żelaznej kurtyny,

powszechnie uznawane za wydarzenie historyczne, obudziło nowe ambicje integracyjne na kontynencie. Rozszerzona Unia chce być równocześnie Europą pogłębioną, zaczątkiem nowej, prawdziwie zjednoczonej Europy. Szuka więc symboli – traktatu konstytucyjnego, jednolitego systemu ochrony praw człowieka, nowej demokratyzacji i tożsamości zewnętrznej.
O ile wiadomo, co należy uczynić, aby Unia wyszła obronną ręką z rozszerzenia, to kwestia “kierunku pogłębienia” nie jest już tak jednoznaczna. Istnieje szeroki konsensus co do niedostatków obecnej konstrukcji europejskiej, a nawet strategicznych celów Europy, natomiast nie widać zgody co do radykalnej zmiany instytucjonalnej, która miałaby umożliwiać realizację tych celów. Obecna dyskusja w istocie nie objęła głębszych reform dotyczących rozdziału kompetencji między państwa członkowskie a Unię lub zasadniczego przewartościowania struktury instytucjonalnej – by wspomnieć dwa kluczowe tematy.
Przed Unią Europejską stawia się obecnie bardzo radykalne cele, w tym zwłaszcza osiągnięcie trwałego wzrostu gospodarczego zgodnie ze strategią lizbońską z 2000 r., o tempie dorównującym USA, oraz przekształcenie wspólnoty do 2010 r. w najbardziej konkurencyjną gospodarkę świata opartą na wiedzy. Dalej: nadanie legitymizacji demokratycznej jej władzom i wzmocnienie tożsamości Unii na arenie zewnętrznej. Zauważmy, że wszystkie te cele były dotąd uważane za skutecznie osiągalne jedynie w ramach instytucji suwerennego państwa. Mimo pozytywnej roli, jaką odegrał konwent, nie było w nim wielkiej debaty między federalistami a zwolennikami metody międzyrządowej. Nie powiodły się również wysiłki na rzecz wyposażenia UE w nowe kompetencje. Nie doszło do próby zakwestionowania wspólnotowego trójkąta instytucjonalnego komisja-rada-parlament. Debata w konwencie potoczyła się więc tradycyjnym nurtem metody Jeana Monneta – jednego z ojców założycieli Unii – polegającej na tym, że Unia Europejska rozwija się od reformy do reformy, niejako niepostrzeżenie przybierając na wadze i sile oddziaływania.
Konstytucja była dotąd pojęciem zarezerwowanym dla państwowych aktów prawnych najwyższego rzędu, stanowiących najwyższe źródło prawa, będących bezpośrednią emanacją suwerenności ludu. Konstytucja europejska, wbrew nazwie, nie powstała jako emanacja

suwerenności ludu europejskiego

– nie będzie przecież przyjęta w drodze żadnego specjalnego referendum paneuropejskiego. Nie jest też aktem o charakterze suprakonstytucyjnym. Z czysto prawnomiędzynarodowego punktu widzenia jest takim samym traktatem jak traktat z Maastricht z 1992 r., amsterdamski z 1997 r. czy nicejski z 2001 r. Nazwa traktat konstytucyjny brzmi dla tego projektu bardzo na wyrost. A jednocześnie jest to i tak projekt nader ambitny jak na Unię, promujący takie reformy instytucjonalne, jakich nie udało się przeforsować ani w Amsterdamie, ani w Nicei. Już ten pierwszy z brzegu przykład uwidacznia obecną niestety w dzisiejszej debacie europejskiej, dość znaczną przepaść między ambitnymi celami “nowej, rozszerzonej Europy” a dość ograniczonym spektrum, w którym ustanawiające ją państwa narodowe są gotowe się poruszać.
Pomimo powyższych zastrzeżeń można ocenić, że niemal wszystkie zmiany, które postulował konwent w swoim projekcie, zasługują na poparcie jako krok ostrożny, ale w dobrym kierunku. Warto o tym głośno powiedzieć zwłaszcza na tle dość jednostronnego i zubażającego podejścia, jakiego niestety nie brakowało w polskiej debacie o konstytucji europejskiej. Być może, nie mamy jeszcze w Polsce “instynktu europejskiego”, umiejętności myślenia w kategoriach wspólnych. Warto więc pamiętać, że traktat konstytucyjny został sporządzony nie po to, żeby Polakom zabrać głosy przyznane im w Nicei, ani po to, aby obrazić polskie rozumienie chrześcijańskiej Europy.
Giuliano Amato, wiceprzewodniczący Konwentu Europejskiego, zapytany, czy jest zadowolony z wyników prac tego ciała, odpowiedział: “Tak, jestem dumny – ale oczekiwałem syna, a urodziła się córka”. Być może, były premier Włoch nie powinien oczekiwać projektu o bardziej męskich, zdecydowanych cechach. W końcu “miękkość” i skłonności koncyliacyjne są obecnie uważane za cechy stricte europejskie, tak jak tolerancja i racjonalność. Na pewno projekt sygnowany przez Giscarda d’Estaing nie jest przełomem w działalności UE. Nie tworzy żadnych zalążków federacji. Ma jednak uczynić Unię z założenia bardziej demokratyczną, przejrzystą, silniejszą, a zarazem bardziej efektywną i bliższą obywatelom.
Pierwszym wrażeniem, jakiego doświadcza czytelnik próbujący przeanalizować zmiany w traktacie konstytucyjnym, zwłaszcza w dwóch jego wstępnych częściach, obejmujących 113 artykułów, jest wrażenie znacznego uproszczenia Unii. Niewątpliwie był to jeden z najważniejszych celów pisania traktatu. Jednak na ołtarzu uproszczenia kładzie się niekiedy konieczny szacunek dla podmiotowości państw tworzących Unię oraz interesu wspólnotowego. Prawidłowość tę widać bardzo dobrze na trzech przykładach: idei powołania przewodniczącego Rady Europejskiej, zmian sposobu liczenia głosów w radzie i rozszerzenia zasady głosowania większościowego oraz roli i składu Komisji Europejskiej.
Uproszczenie procedur decyzyjnych jest oczywiście sprawą kluczową w nowej Unii. Jak zapewnić efektywność Unii w Europie 27 (nawet 25) państw? Dlatego postuluje się utworzenie urzędu Przewodniczącego Rady Europejskiej odpowiedzialnego za koordynację jej prac w perspektywie dwuipółrocznej i jednoczesne zniesienie półrocznych prezydencji w Radzie Ministrów.

Nowy system głosowania

w radzie, mający obowiązywać od 2009 r., służy poprawie efektywności Unii, lecz zakłada się, że cenę zapłacą państwa małe. Konwent nie zważał na fakt, że reforma systemu głosowania stała się kością niezgody zarówno w Amsterdamie, jak i w Nicei, i to głównie z powodu opozycji państw mniejszych. Nicejski system wypracowany w wyniku żmudnych negocjacji opiera się na potrójnej większości: głosów ważonych, liczby państw oraz populacji. Teraz w art. 24 pierwszej części zaproponowano tylko podwójną większość: państw (50%) i populacji (60%). Rezygnacja z systemu głosów ważonych bardzo spłaszczającego faktyczne różnice siły państw członkowskich to – zdaniem wielu – wyraźne odejście od jednego z filarów instytucjonalnych Unii. Oznaczałaby znaczne zwiększenie roli największych państw Unii – Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii i Włoch – podczas głosowań, przy czym Niemiec aż o 60% ze względu na dużą liczbę ludności. Wszystkie inne kraje, oprócz kilku najmniej licznych, wyraźnie straciłyby siłę głosu w nowym systemie. Argumentuje się, że nowy system ułatwiłby podejmowanie decyzji przez radę do poziomu, jakiego nie miała ona od czasu, kiedy Wspólnota liczyła sześciu członków! Autorzy projektu zdają się jednak zapominać, że efektywność nie jest fetyszem, liczy się jeszcze uzgadnianie interesów krajów członkowskich. Projekt konwentu stanowi próbę powrotu do efektywności rady z czasów “sześciu” w Europie “dwudziestu siedmiu”. Ten projekt wzbudził też obawy niektórych przyszłych członków. Teoretycznie bowiem nowe zasady głosowania oznaczają, że rada mogłaby podejmować decyzje, ignorując całkowicie głos nowych krajów członkowskich, tak jakby ich nie było – ponieważ dotychczasowi członkowie mają większość i liczebną (15 państw), i ludnościową (80% populacji). Choć to dość demagogiczny argument, ponieważ prawdopodobnie linie podziału w radzie nie będą się układać w ten sposób, obrazuje on według pewnych interpretacji nieufność co do racjonalności zachowań nowych członków Unii.
System Giscarda d’Estaing jest jednak o tyle przemyślny, że wzmacniałby siłę głosu czterech liderów Unii kosztem właściwie tylko dwóch państw: Polski i Hiszpanii. Inne, mniejsze, traciłyby niewiele, a państwa najmniejsze nawet minimalnie zyskałyby. Przy sumie głosów ważonych w radzie Unii – 321 – ustalonym w Nicei – wspomniana czwórka miała mieć po 29, a owa dwójka 27 głosów. Węgrom i Czechom przyznano np. po 12 głosów, Litwie – siedem, a Malcie – trzy.
Przedmiotem – łagodnego wprawdzie – sporu była i wciąż jest sprawa komisarzy europejskich. Argumentacja za niemożliwością funkcjonowania komisji w składzie 25 (czy 27) komisarzy jest powszechnie znana. Ale przy założeniu utrzymania obowiązującej w komisji zasady 50% większości przy podejmowaniu decyzji efektywność działań komisji nie musi być mniejsza. Zdaje się, że zbyt pochopnie przyjęto założenie, że komisja 25 nie będzie działać efektywnie. Projekt ustanowienia drugiej kategorii

“komisarzy niegłosujących”

jest trudny do aprobaty, ponieważ kraje małe, którym chce się obciąć wpływy w radzie, zdecydowanie opowiadają się za zasadą jeden kraj – jeden komisarz.
Oprócz kluczowych dla funkcjonowania Unii kwestii instytucjonalnych projekt konwentu zakłada zniesienie podziału Unii na filary. Istnienie tego podziału było jednym z głównych powodów, dla których Unię odbierano jako twór niejasny, o skomplikowanej strukturze.
Co do dwóch postulatów zgłaszanych przez rząd polski na konferencji międzyrządowej, nasza delegacja znalazła się na niełatwej pozycji. Logiczny argument utrzymania nicejskiego systemu ważenia głosów (skoro nie został jeszcze wypróbowany, jak można go uznać za niefortunny?) w niektórych stolicach Unii traktowany był i jest jako roszczeniowy. Z drugiej strony, uważani jesteśmy gdzieniegdzie za kraj zajmujący się niekiedy problemami dla Unii kontrowersyjnymi lub niezbyt istotnymi. Myślę tu np. o propozycji odniesienia się w preambule traktatu do dziedzictwa chrześcijańskiego. Będzie ona trudna do zrealizowania nie tylko ze względu na Turcję, Albanię, Bośnię i Hercegowinę i 18-milionową społeczność muzułmańską w Unii Europejskiej, lecz z powodu stanowiska kilku państw, zwłaszcza Francji i Belgii. Równocześnie niezrozumiałe jest, że w dyskusjach nad omawianym dokumentem nie docenia się wagi art. 51, w istocie kluczowego dla Kościoła rzymskokatolickiego i Watykanu, który gwarantuje utrzymanie otwartego, regularnego i jawnego dialogu z różnymi Kościołami.
Konkludując, projekt traktatu konstytucyjnego jest dość udaną próbą zrealizowania – przy całej ich ograniczoności – postanowień nicejskich. Stanowi on jednak raczej udane rozwiązanie zagadnienia technicznego, nie zaś śmiałą propozycję dla Europy jutra.
Fakt, że w Europie nie ma klimatu politycznego dla przeprowadzenia bardziej radykalnych zmian w instytucjonalnej architekturze kontynentu w kierunku federacyjnym, nie powinien przesłaniać rzeczywistych korzyści, jakie odniesie Europa z przyjęcia traktatu. Najbardziej widoczne korzyści mogą dotyczyć zapewne wymiaru zewnętrznego Unii. Wiele wskazuje, że reforma konstytucyjna zbiegła się ze wzrostem woli politycznej co do konieczności bardziej skoordynowanego podejścia w tej kwestii. Dlatego zakłada się stworzenie nowej instytucji – Ministra Spraw Zagranicznych Unii.
Konferencja międzyrządowa rozpoczęła się za prezydencji włoskiej w Unii – w Rzymie 4 października 2003 r. Po 10 tygodniach na szczycie UE w Brukseli, w połowie grudnia ub.r., nie osiągnięto pełnego porozumienia. Być może, zabrakło po prostu czasu, by wyjaśnić wszystkie rozbieżności.

Do rozstrzygnięcia pozostało

zaledwie kilka kwestii. Sprawa komisarzy, choć górę zdaje się brać formuła jeden kraj – jeden komisarz w kadencji do 2009 r., a następnie rotacyjnego systemu, w którym każde państwo miałoby swego komisarza przez dwie z trzech kolejnych kadencji. Co do preambuły – kompromis może polegać np. na odwołaniu się zarówno do tradycji judeochrześcijańskiej, jak również islamu i innych religii. Chodzi wszakże przede wszystkim o ważenie głosów w Radzie Europejskiej i Radzie Ministrów Unii. Zwłaszcza dla Polski i Hiszpanii punktem wyjścia do dyskusji pozostawał w tej mierze system nicejski, a dla Niemiec i Francji – propozycja konwentu. Mówiąc o dopuszczalnych modyfikacjach, musimy przy tym pamiętać o możliwości ratyfikacji tego traktatu nad Wisłą przez ten lub następny parlament; być może w drodze referendum zorganizowanego wraz z wyborami prezydenckimi w 2005 r. Hasło opozycji polskiej

“Nicea albo śmierć”

było histeryczne i źle sformułowane, choćby dlatego, iż Unia nie stanowi dla nas żadnego zagrożenia, lecz przeciwnie – szansę na rozwój i modernizację. Chodzi natomiast o rację stanu oraz konkretyzację wizji “silna Polska w silnej Unii Europejskiej”.
Dziś atmosfera wokół konstytucji europejskiej jest wyraźnie lepsza niż przed kilku miesiącami. Nie szuka się kozłów ofiarnych odpowiedzialnych za brak wcześniej pełnego porozumienia. Nadal toczą się intensywne rozmowy dwu- i wielostronne, w tym liczne organizowane przez przewodniczącą obecnie Unii – i to nader efektywnie – Irlandię. Premier Ahern, który zapowiedział, iż na szczycie UE w końcu marca br. w Brukseli przedstawi na podstawie swych konsultacji ocenę, czy realne jest uzgodnienie tekstu jeszcze w tym półroczu, czy też trzeba będzie poczekać na przetestowanie systemu nicejskiego po 1 listopada 2004 r., dotrzymał słowa. Co więcej, ocena ta – podzielana przez innych przywódców unijnych – zdecydowanie preferuje pierwszy wariant. Prawdopodobne jest zatem porozumienie w drugiej połowie czerwca, a więc po wyborach do Parlamentu Europejskiego.
Optymizm w tej materii stał się uzasadniony po rozmowach kanclerza Niemiec, Gerharda Schrödera, z premierem Leszkiem Millerem w Warszawie, przeprowadzonych przed miesiącem z inicjatywy polskiej oraz w rezultacie przewartościowań, jakie nastąpiły we wspólnym myśleniu o przyszłości Europy po tragicznym zamachu terrorystycznym w Madrycie 11 marca. Wszyscy trochę inaczej spojrzeliśmy wówczas na wyzwania stojące przed społeczeństwami naszego kontynentu i lepiej zrozumieliśmy, iż bliska współpraca europejska jawi się jako imperatyw. Poszerzona UE potrzebuje przecież konstytucji, która stworzy większe możliwości współdziałania w obszarze wolności, bezpieczeństwa, sprawiedliwości i walki z terroryzmem. Rysujący się kompromis w sprawie głosowania w radzie Unii może polegać zaś na innym ujęciu większości kwalifikowanej, a z drugiej strony – mniejszości blokującej. Interesy Polski byłyby zarazem zagwarantowane nie gorzej niż w traktacie nicejskim. Ale proces ratyfikacji przyszłej konstytucji w 25 krajach potrwa zapewne ok. dwóch lat, a jego wynik niekiedy (np. w Wielkiej Brytanii) może być niepewny.
Na koniec przypomnę wspaniałą myśl Stanisława Jerzego Leca: “Zawsze znajdą się Eskimosi, którzy wypracują dla mieszkańców Konga wskazówki zachowywania się w czas olbrzymich upałów”. Wierzę, iż znajdzie się mądry kompromis, by na drodze do przyjęcia konstytucji europejskiej takimi Eskimosami nie okazały się ani Unia ani Polska.

 

 

Wydanie: 18/2004

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy