Jak naprawić finanse publiczne

Autor: Andrzej Wernik | 30 marca, 2003

Propozycje Kołodki zmierzają do zwiększenia dochodów budżetowych bez podwyższenia stawek podatkowych

Od lat mówiło się i pisało o reformie finansów publicznych. Ale dopiero wicepremier i minister finansów, Grzegorz W. Kołodko, przedstawił pod koniec lutego konkretny „Program naprawy finansów Rzeczypospolitej”.
Choć wiele spraw jest dyskusyjnych – mam nadzieję, że jest to program otwarty na propozycje zmierzające do nadania mu jak najlepszego kształtu – to nie ulega wątpliwości, że odpowiada on żywotnym potrzebom naszej gospodarki. Daleko idące zmiany w polskim systemie finansów publicznych są niezbędne z kilku powodów.

Cztery ważne powody

Po pierwsze – deficyt sektora finansów publicznych przybrał niepokojące rozmiary: w roku bieżącym ma sięgnąć 6% PKB. Finansowanie tak znacznego deficytu absorbuje poważną część oszczędności krajowych, co stanowi zagrożenie dla wzrostu gospodarczego, gdyż środki, które powinny być przeznaczone na inwestycje rozwojowe, pożycza skarb państwa. Powoduje to wyższy, niż mógłby być w innej sytuacji, poziom stóp procentowych, gdyż tylko wysokie oprocentowanie stanowi zachętę dla inwestorów, by chcieli skarbowi pożyczać. Równocześnie jednak nabywanie skarbowych papierów wartościowych staje się bardziej rentowne niż rozwijanie działalności gospodarczej.
Po drugie – bliskie wejście Polski do Unii Europejskiej stwarza konieczność znalezienia środków na opłacenie składki członkowskiej oraz współfinansowanie projektów, na które będziemy uzyskiwać granty z budżetu Unii. Współfinansowanie w granicach 20-50% kosztów projektu to warunek uzyskania grantu. W sumie będzie to stanowić, po uwzględnieniu przyznanych w Kopenhadze kompensat, blisko 2% PKB (w 2004 r. mniej, bo wejdziemy do UE dopiero od 1 maja). Byłoby bardzo niekorzystne dla perspektyw wzrostu gospodarczego, gdy środki na składkę i współfinansowanie uzyskano w drodze dalszego wzrostu deficytu.
Po trzecie – zredukowanie deficytu sektora finansów publicznych poniżej 3% PKB stanowi warunek wejścia do Unii Gospodarczej i Walutowej, czyli strefy euro, a dopiero wejście do UGiW pozwoli Polsce w pełni wykorzystać możliwości wynikające z członkostwa w Unii Europejskiej. Obniżenie deficytu winno mieć charakter trwały, a sam deficyt musi być skrupulatnie obliczony zgodnie z obowiązującymi w Unii zasadami i podlega ścisłej kontroli w ramach tzw. procedury wielostronnego nadzoru.
Po czwarte – utrzymywanie wysokiego poziomu deficytu podważałoby wiarygodność Polski na światowym rynku finansowym. Rynek światowy odniósł się dość wyrozumiale do gwałtownego wzrostu deficytu od 2001 r., gdyż przyzwyczajony jest do tego, że deficyt rośnie, gdy kraj znajdzie się na krawędzi recesji, ale gdy następuje ożywienie, oczekuje wyraźnego zmniejszenia deficytu. To warunek utrzymania wiarygodności, a sprawa jest istotna, gdyż na nadchodzące lata przypadają wysokie spłaty długu zagranicznego (2,5 mld dol. w 2004 r., 2,7 mld dol. w 2005 r., 3,1 mld dol. w 2006 r.). Będą one musiały być spłacone z nowych pożyczek zaciąganych na światowym rynku finansowym, a warunki, na jakich te pożyczki otrzymamy, zwłaszcza wysokość oprocentowania, będą zależeć od oceny wiarygodności Polski.

Zacznijmy od deficytu

Redukcja deficytu może nastąpić zarówno w drodze obniżenia poziomu wydatków, jak i zwiększenia dochodów, co sprowadza się do podwyższenia obciążeń podatkowych. Z punktu widzenia perspektyw wzrostu gospodarczego korzystniejsze jest redukowanie wydatków, gdyż podwyższenie obciążeń podatkowych zawsze działa przeciwwzrostowo. Niemniej ze względu na ogromne strukturalne trudności w redukowaniu wydatków nie można wykluczyć pewnego przejściowego podwyższenia obciążeń podatkowych.
Nieporozumieniem jest przeto sprowadzanie reformy finansów publicznych do obniżania podatków. Celem numer jeden musi być redukcja deficytu, zaś obniżenie podatków może nastąpić – jak wykazują doświadczenia wielu krajów (m.in. Irlandii), które przeprowadziły reformę finansów publicznych – dopiero w drugim etapie reformy, po trzech, czterech latach od jej podjęcia. Od razu natomiast możliwa jest taka przebudowa systemu podatkowego, aby stał się prostszy i bardziej sprzyjający wzrostowi gospodarczemu, ale bez zmniejszenia wydajności fiskalnej.
Przedstawione przez wicepremiera G.W. Kołodkę podstawowe kierunki zmian są prawidłowe, mianowicie:
1) ograniczenie deficytu budżetu państwa z 4,8% PKB w roku bieżącym do 3,5% w 2006 r., a więc o 1,3 punktu procentowego;
2) zmniejszenie poziomu wydatków budżetu państwa z 24,0% PKB w roku bieżącym do 21,0% w 2006 r., tzn. o 3,0 punkty procentowe (z tym jednak, że w 2006 r. nowe wydatki związane z wejściem do UE stanowić będą 1,2% PKB, co oznacza, że redukcja dotychczasowych wydatków wyniesie 4,2 punktu procentowego);
3) zmniejszenie poziomu dochodów budżetu państwa z 19,2% PKB w roku bieżącym do 17,5% w 2006 r., tzn. o 1,7 punktu procentowego, jednak po wejściu do Unii polski budżet utraci dochody z ceł (3,8 mld zł w roku bieżącym) i trzeba będzie to jakoś skompensować w drodze podwyższenia innych podatków.
Oznacza to bardzo ambitne założenia co do redukcji wydatków, a także pozostawia pole dla obniżenia obciążeń podatkowych. Zmniejszenie deficytu, zwłaszcza że sposób liczenia deficytu w Unii jest dla Polski korzystniejszy niż dotychczas u nas stosowany, pozwoliłoby na spełnienie kryterium dopuszczalnego deficytu już w 2006 r.

Najtrudniejszy rok 2004

Słabym punktem programu jest przyjęcie optymistycznych założeń co do wzrostu realnego PKB. Przyjmuje się, że w roku bieżącym będzie to (zgodnie zresztą z ustawą budżetową) 3,5%, w 2004 r. 4,9%, w 2005 r. 5,4% i w 2006 r. 6,0%. Oznaczałoby to, uwzględniając niską inflację (choć nieco wyższą niż obecnie), wzrost nominalnego PKB w ciągu czterech lat o około 33%. Taki wzrost pozostaje w zasięgu możliwości, ale trudno wykluczyć, że okaże się niższy. Gdyby przyjąć niższe tempo wzrostu realnego PKB, na przykład 3,0% w roku bieżącym, 3,5% w 2004 r. i 4,0% w latach 2005 i 2006, to wzrost nominalny w ciągu czterech lat wyniesie ok. 24%, co spowoduje przesunięcie spełnienia kryterium dopuszczalnego deficytu o rok lub dwa. Nie byłoby to wprawdzie dla Polski pomyślne, ale nie stanowiłoby też żadnej katastrofy. Nawet w przypadku zejścia z deficytem (całego sektora) poniżej 3% PKB, i tak wejście do Unii Gospodarczej i Walutowej w 2007 czy 2008 r. mogłoby być problematyczne ze względu na nastawienie władz Unii, a zwłaszcza Europejskiego Banku Centralnego w tej sprawie. Nie ma tu żadnego automatyzmu, a osiągnięte wskaźniki, spełniające kryteria konwergencji i otwierające wstęp do Unii Walutowej, zawsze mogą być kwestionowane jako nietrwałe.
Najtrudniejszy, a zarazem decydujący dla realizacji „Programu naprawy finansów” będzie rok 2004. „Stare wydatki” powinny nominalnie się zmniejszyć w stosunku do roku bieżącego o 1,6 mln zł (0,8%). Jeśli uwzględnimy, że przynajmniej dwie pozycje wydatkowe – obsługa długu publicznego i dotacja dla FUS w części rekompensującej składki odprowadzane do otwartych funduszy celowych – muszą wzrastać w rytmie wyznaczonym przez czynniki niezależne, to pozostałe wydatki będą musiały być zmniejszone o ponad 4 mld zł (blisko 3%). Opracowanie ustawy budżetowej na ten rok będzie sprawdzianem możliwości realizacyjnych. Lata następne będą łatwiejsze, gdyż będzie mógł następować pewien wzrost nominalnych wydatków budżetowych; w 2005 r. o 2,3%, a w 2006 r. o 2,6% mają wzrosnąć wydatki „stare”.
Program eksponuje dwie drogi obniżenia poziomu wydatków budżetowych: rezygnację z indeksacji wydatków oraz likwidację niektórych funduszy celowych i agencji rządowych. Przyniesie to liczące się oszczędności, ale nie wyczerpuje sprawy. Odejście od indeksacji przyniosłoby duże efekty w warunkach wysokiej inflacji, ale gdy inflacja jest niska, niewielkie są również efekty. Zaniechanie indeksacji nie oznacza też „odsztywnienia” wydatków. Sztywność wydatków występuje, gdy ich wielkość zależy od czynników niezależnych, a ani rząd, ani parlament nie mają na to wpływu. Sztywne są koszty obsługi długu, wydatki na emerytury i renty, zasiłki dla bezrobotnych itd. Mimo zaniechania indeksacji niektóre wydatki będą nadal rosły, gdyż nie można wyeliminować mechanizmu ich wzrostu. Na przykład wydatki na emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będą rosnąć ze względu na wzrost liczby emerytur i rotacyjny wzrost przeciętnej emerytury (umierają emeryci pobierający niższe emerytury, dochodzą emeryci z wyższymi). Można jednak liczyć na stopniowy spadek wypłat z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ze względu na oczekiwany spadek liczby świadczeniobiorców.
Zawarte w programie propozycje zmian w systemie podatkowym są sensowne, gdyż zmierzają do zwiększenia dochodów budżetowych bez podwyższenia stawek podatkowych, drogą ograniczenia ulg i innych przywilejów podatkowych. Zapowiadane jest także obniżenie obciążeń podatkowych w stosunku do działalności gospodarczej. Wydaje się, że w poszukiwaniu dróg zwiększenia dochodów budżetowych starano się znaleźć te najmniej złe.

Warszawa, 19 marca 2003 r.

Autor jest profesorem Wyższej Szkoły Ubezpieczeń i Bankowości, wybitnym specjalistą z zakresu finansów publicznych