Prawo w uścisku polityki

Prawo w uścisku polityki

W Polsce władza ustawodawcza i wykonawcza przenikają się, dopełniają i wzmacniają w indolencji

Prof. Andrzej Kojder jest przewodniczącym Komitetu Socjologii PAN i kierownikiem Katedry Socjologii Prawa na Wydziale Prawa i Administracji UW. Specjalizuje się w problematyce społecznych postaw wobec prawa.

– Czy Polacy to ludzie miłujący prawo i przestrzegający go?
– Takie postawy nie są wśród nas specjalnie zakorzenione. W pełni tolerujemy przypadki drobniejszego naruszania i omijania prawa, choć jednocześnie bardzo chcielibyśmy, żeby wobec nas samych było ono przestrzegane. Na tle społeczeństw Unii Europejskiej wyróżnia nas deklaratywny rygoryzm, skłonność do dużej surowości wobec wszelkich odstępstw od obiegowych norm obyczajowych, moralnych i religijnych.
– Czyli jesteśmy raczej purytanami.
– Nie, raczej biedakami. Taka jest prawidłowość, że tym większy rygoryzm moralny i prawny, im niższy PKB na głowę mieszkańca i gorsza pozycja zawodowa i społeczna. Wciąż prawie 25% Polaków uważa np., że za różne przestępstwa można by stosować karę chłosty. Generalnie dla nas prawo skuteczne to takie, które przewiduje surowe kary, choć jest to całkowicie sprzeczne i z doświadczeniami prawie wszystkich państw, i z dorobkiem nauk prawnych. Nawet wiele lat więzienia za kradzież samochodu nic przecież nie zmieni, jeśli nadal wykrywalność sprawców tych przestępstw pozostanie w Polsce na poziomie kilku procent.
– Są przestępstwa wykrywane w niemal 90%, np. zabójstwa.
– Na całym świecie wykrywalność sprawców zabójstw jest największa. 90% to oczywiście wysoka skuteczność. Skoro jednak w Polsce popełnia się średnio 900-1100 zabójstw rocznie, to nawet przy założeniu, że jedna osoba może dopuścić się dwóch zabójstw, oznacza to co najmniej kilkudziesięciu niewykrytych sprawców. Po pięciu latach mamy już kilkuset zabójców, którzy uniknęli wymiaru sprawiedliwości i chodzą wolni. To poważny problem, więc nie ma co się zachwycać wysoką wykrywalnością.
– A wobec jakich zjawisk Polacy są tolerancyjni?
– Oczywiście, czasem bywamy pobłażliwi. Wykazujemy dużą tolerancję choćby dla przestępstw celnych i skarbowych czy dla drobnego łapownictwa (wielkie potępiamy), znacznie łagodniej niż przed laty traktujemy swobodę zachowań seksualnych wśród młodzieży. Bardzo surowo natomiast oceniamy prostytucję (niebędącą przecież przestępstwem) uważaną za poważną dewiację, co jednak nie przeszkadza Polakom w dość powszechnym korzystaniu z usług tego rodzaju.
– Ale z pewnością robimy to z oporami…
– Nic nie wskazuje, by nasze rzeczywiste zachowania wskazywały na jakiś wzmożony opór wobec demoralizacji. Przeciwnie, nowym zjawiskiem jest nasilenie patologii w wielu zachowaniach międzyludzkich. Rośnie liczba przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu popełnianych przez kobiety, zwłaszcza młode. W przestępstwach szczególnie brutalnych dziewczęta poniżej 14. roku życia uczestniczą dwa razy częściej niż kobiety starsze.
– Z czego to wynika?
– Zapewne z poczucia tego, jak wiele może im oferować życie i jak niewiele otrzymają. W konfrontacji z przeświadczeniem, że rozmaite życiowe szanse, cały ten barwny, dostatni świat oglądany w telewizji, różne dobra na wystawach sklepowych i w kolorowych magazynach są dla tych dziewcząt niedostępne, rodzi to głęboką frustrację. Pojawia się wrogość wobec świata, w którym nie mają one szans zaistnienia.
– Obecna ekipa chce dokonać przełomu moralnego i oczyścić kraj z rozmaitych patologii.
– Proszę zwrócić uwagę, że retoryka rządzących się zmieniła, rzadziej mówią oni o „przełomie”, nowy premier już nie powtarza swych wcześniejszych słów o „walce z układem” i „czyszczeniu Polski”. Obecność Samoobrony w koalicji chyba dość skutecznie przeciwdziała zapowiedziom, że będziemy tworzyć nowe państwo, bez ludzi uwikłanych w aferalne działania. Odejście od języka walki i konfrontacji ma też pomóc w zneutralizowaniu mediów, niezbyt przyjaznych obecnej ekipie.
– Mamy nową ustawę lustracyjną uchwaloną właśnie przez Sejm.
– W latach 90. ukazała się książka Bruce’a Ackermana „Przyszłość rewolucji liberalnej”, do której napisałem przedmowę. Autor twierdzi, że istnieje moment rewolucyjny, gdy najłatwiej dokonać przełomowych zmian, stworzyć nowy porządek i rozliczyć się z porządkiem poprzednim. Uważa on, że w Polsce ten moment rewolucyjny już minął i wtedy, kiedy należało się rozliczyć z funkcjonariuszami i instytucjami poprzedniego systemu, nie zrobiono tego. Dziś jest już bardzo późna pora na takie rozliczenia, czynności lustracyjnych nie podjęto w odpowiednim momencie. Przyczyniło się do tego wiele osób, na czele z Adamem Michnikiem, który wespół z innymi na łamach „Gazety Wyborczej” kompromitował ideę lustracji. A dziś sytuacja jest taka, że osoby współpracujące ze służbami PRL przyznają się do tego tylko wobec niezbitych dowodów, tak jak ks. Czajkowski, lub – zwłaszcza jeśli angażowały się też w działania opozycyjne – bagatelizują swoje kontakty z SB, określając je jako „grę” z agentami.
– Dziś i w sejmowym stanowieniu prawa, i w stosowaniu go przez rząd biorą udział osoby skazane prawomocnymi wyrokami.
– To skandaliczne i ze wszech miar społecznie demoralizujące, podważa wiarygodność partii mającej w nazwie dwa szlachetne słowa: prawo i sprawiedliwość. Stosunek tego ugrupowania do osób, które w karygodny sposób naruszały porządek prawny, a dziś zasiadają w ławach poselskich i rządowych, przymykanie oczu na ich działalność, wydatnie osłabiło moje nadzieje, że liderom tej partii rzeczywiście zależy na nowym, lepszym ładzie instytucjonalnym. Dotychczas nic przecież nie zrobiono, by ludzie, wobec których toczą się postępowania karne lub na których ciążą wyroki, nie mogli zostawać parlamentarzystami bądź członkami gabinetu. Udział takich osób w parlamencie i rządzie jeszcze bardziej obniża mizerny prestiż tych instytucji. Sejm cieszy się znikomym autorytetem. Nieprzypadkowo profesja polityka zajmuje ostatnie miejsce w rankingu zaufania obywateli.
– Jak pan ocenia nasze elity polityczne?
– Nieżyjący Andrzej Zakrzewski, mój pryncypał w kancelarii prezydenta Lecha Wałęsy i późniejszy minister kultury, mawiał, że nasza klasa polityczna jest bez klasy. Elity są dysfunkcjonalne i mało kompetentne. Proporcjonalna ordynacja wyborcza bardzo utrudnia ich naturalną wymianę i sprawia, że ludzie, którzy już parokrotnie wykazali się działaniami szkodliwymi społecznie lub błędnymi decyzjami, nadal funkcjonują w obiegu politycznym. Decydują w dużej mierze układy partyjne, dziś nazwa „gabinet polityczny” jest rozumiana jako grupa partyjnych przyjaciół szefa.
– Teraz ta wymiana elit trwa w oszałamiającym tempie.
– Ale w dużej mierze chodzi tu o osoby obecne w polityce od wielu lat, czego przykładem może być choćby kariera premiera Kaczyńskiego i sporej części jego zaplecza. Teraz pełnią oni najwyższe funkcje kierownicze, czas pokaże, na ile się sprawdzą, bo na razie mamy jeszcze do czynienia bardziej z zapowiedziami niż z konkretnymi działaniami. Obecna ekipa wyraża ambicje przebudowy naszego państwa, by jego funkcjonowanie było uniezależnione bezpośrednio od różnych grup interesów. To wymaga zaś usunięcia ze stanowisk niektórych osób, zaangażowanych w dysfunkcjonalne, patologiczne układy. Źródłem polskich niedomagań i problemów obywateli są jednak nie tylko niekompetentni „źli ludzie”, ale przede wszystkim źle funkcjonujące instytucje. Patologia instytucji to ogromne obciążenie dla Polski. Bardzo często działają one sprawnie tylko z punktu widzenia ich szefów. W katalogu tego, czego dotychczas nie zrobiono w RP, należy wymienić przede wszystkim nadmiernie rozbudowany, niesprawny, po części skorumpowany aparat administracyjny, utrwalający patologie instytucji.
– A jak będzie funkcjonować Centralne Biuro Antykorupcyjne, rozpoczynające właśnie działalność?
– Krytycznie oceniam powołanie tego urzędu. Wierzę, że pomysłodawcom mogły przyświecać słuszne cele, jednak nie sądzę, że powielanie zadań innych służb i przyznanie kilkuset urzędnikom CBA – a docelowo, jak zapowiadano, około 1000 – uprawnień policji i urzędników kontroli skarbowej przyniesie pożądane skutki. Ta instytucja będzie przede wszystkim przez długi czas zajmować się sobą i własną organizacją. We Francji analogiczny urząd liczy 11 osób, to analitycy o wysokich kwalifikacjach, którzy wyznaczają kierunki działań antykorupcyjnych, realizowanych przez policję i służby kontroli skarbowej. CBA jest zależne od premiera, więc urząd ten będzie bystrym okiem patrzeć na politycznych oponentów, przymkniętym zaś na to, co się dzieje po własnej stronie.
– Uwagi krytyczne na temat CBA były dość powszechnie powtarzane przez specjalistów, ich słuszność jest oczywista. Dlaczego więc rządzący całkowicie je zignorowali?
– Wyjaśnił to prezydent Lech Kaczyński, mówiąc, że Mariusz Kamiński był tak bardzo zaangażowany w ideę zwalczania korupcji, że po to, by swe zaangażowanie mógł przełożyć na konkretne działania, postanowiono powołać odpowiedni urząd. To poniekąd optymistyczne, bo pokazuje, że determinacja kogoś, kto bardzo chce i chodzi wokół jakiejś sprawy, może przynieść rezultaty. Widzę w tym nadzieję dla innych ambitnych i zdeterminowanych, którzy też mogą coś osiągnąć, jeśli oczywiście będą z odpowiedniej opcji politycznej. Drugim przykładem takiej ambicji uwieńczonej sukcesem jest Antoni Macierewicz.
– Jakimi metodami można skutecznie zmniejszyć skalę korupcji?
– W Polsce bardzo istotne czynniki korupcjogenne to uznaniowość przepisów, dająca urzędnikom różnych szczebli za wiele swobody w podejmowaniu decyzji, oraz duża liczba rozmaitych dóbr, jakie można przyznać decyzją administracyjno-polityczną. Te pokusy można ograniczyć zmianami w prawie, do czego nie jest potrzebny nowy urząd wymagający wielomilionowych nakładów. Zachęcająca wręcz do korupcji jest np. prezydencka ordynacja wyborcza, umożliwiająca przekazywanie środków kandydatom w sposób całkowicie niekontrolowany, tych wpłat nie trzeba rejestrować. Dwie osoby z komitetu pani Bochniarz w ciągu niespełna tygodnia zgromadziły ponad 13 mln zł w postaci tzw. cegiełek, rozprowadzanych rzekomo wśród obywateli. Ciekawe, jak im się to udało? Wiemy przecież, jak ogromne trudności ze zgromadzeniem najmniejszych nawet środków od ludzi mają organizacje pożytku publicznego. Wiele towarzystw naukowych mogłoby cały rok funkcjonować bez problemów dzięki kilkudziesięciu tysiącom złotych. A tu, proszę, 13 mln zł w tydzień dla komitetu kandydatki, która przecież, o czym wszyscy doskonale wiedzieli, nie miała najmniejszych szans na wybór. Można więc w biznesie zyskiwać ogromne kwoty poza jakąkolwiek ewidencją, tylko dlatego że nadchodzi okres wyborów prezydenckich.
– O konieczności różnych zmian w prawie mówi się u nas ciągle, ciągle narzekamy też, że mamy niedobre prawo.
– Bo proces powstawania prawa w Polsce jest skażony polityką. Należy stworzyć krajowe centrum legislacji, które powinno się zająć prawidłowym przygotowaniem aktów prawnych. Posłowie wytyczaliby kierunki proponowanych zmian, natomiast zadanie napisania tekstów przepisów powinno należeć do specjalistów legislatorów. Ich rolą jest dbanie o to, by normy prawne były logiczne, jednoznaczne, pozbawione luk i wewnętrznych sprzeczności. Nasi parlamentarzyści nie chcą jednak, by nastąpiło odpolitycznienie tworzenia prawa. Obecna ekipa daje rozliczne dowody na to, że prawo nadal będzie instrumentem walki politycznej i władzy – a nie instrumentem porządku, rozwiązywania konfliktów, zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom. Najnowszy przykład to choćby zmiana samorządowej ordynacji wyborczej. Jestem też zawiedziony tym, że zarzucono przedwyborcze hasło o rozdzieleniu stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego.
– Wiele partii w Polsce to już zapowiadało, ale po wyborach żadna nie próbowała zrealizować swojej obietnicy.
– Rządzący nie traktują poważnie ustrojowej zasady rozdziału władz sądowniczej, ustawodawczej i wykonawczej. Zwłaszcza władze ustawodawcza (parlament) i wykonawcza (rząd) nawzajem się przenikają, dopełniają i wzmacniają w indolencji, a nie kontrolują. Szczególnie jest to widoczne, gdy koalicja rządząca ma zdecydowaną większość w parlamencie. Uzyskała ona dostatecznie duże możliwości wywierania skutecznego nacisku na władzę sądowniczą (a uprzednio na policję i prokuraturę), by ta była powolna politykom. Obecna ekipa nie jest przeświadczona o tym, że państwo może być silne niezależnym prawem. Pokazuje to wyraźnie i jej stosunek do Trybunału Konstytucyjnego, i wyraźna tendencja do politycznego kontrolowania prokuratury oraz wpływania na sądownictwo. Premier Jarosław Kaczyński w wypowiedziach publicznych rzadko ostatnio wspomina o prawie i porządku prawnym. Obawiam się więc, że w bliskiej przyszłości nie nastąpią pożądane zmiany w naszym wymiarze sprawiedliwości.
– Co przede wszystkim należałoby tu zmienić?
– Prof. Grant Gilmore z Yale stwierdził: „Im gorsze społeczeństwo, tym więcej praw ustanawia. W piekle nie będzie nic więcej oprócz prawa”. Należy ograniczyć możliwość nowelizacji kodeksów i ustaw przez samych posłów.
Prokuratura powinna zostać wyłączona z podlegania ministrowi sprawiedliwości, pożądane byłoby wprowadzenie kadencyjności na stanowiskach sędziowskich i prokuratorskich, a także utworzenie instytucji sędziów śledczych, w których gestii byłaby decyzja o tymczasowym aresztowaniu. Prezesów sądów należy powoływać w wyniku konkursów. To tylko niektóre konieczne zmiany. Generalnie prawo powinno gwarantować, że każdy, kto je naruszy, poniesie za to należytą odpowiedzialność (do czego jeszcze u nas daleko). Obywatel musi mieć świadomość, że państwo jest po jego stronie i chroni jego prawa. Konieczne jest do tego oczywiście tworzenie przepisów dobrej jakości i ich skuteczne egzekwowanie.
Chodzi jednak i o godność prawa, czyli o wartości ogólnospołeczne, wyrażające się w treści przepisów i w ich stosowaniu. Są one czynnikiem adaptacji człowieka do życia zbiorowego. Kulturowe, społeczne i cywilizacyjne znaczenie prawa podkreślał nasz wielki uczony Leon Petrażycki, który twierdził, że prawo jest nie tylko tym, co zostało napisane, ale i naszym przeżyciem, stanowiącym wewnętrzny nakaz. Zdaniem Petrażyckiego w przyszłości normy prawne zanikną jako system przymusu, a ich ostatecznym celem będzie osiągnięcie ideału miłości i zrozumienia między ludźmi. Nastąpi to wtedy, gdy spełnią one zadanie socjalizacji człowieka, skłonią go do altruistycznych zachowań i zbudują u niego przeświadczenie, że należy szanować uprawnienia oraz potrzeby innych. Ten proces stopniowo postępuje, system kar w ciągu stuleci staje się coraz łagodniejszy. Bardzo dobrze widać to w Europie choćby na przykładzie odchodzenia od kary śmierci.
– A także w prawie Unii Europejskiej, które właśnie do tego celu zmierza.
– Unia tworzy prawo, które stara się nie posługiwać sankcjami, traci swój tradycyjny charakter instrumentu przymusu, działa metodami perswazji, uzgodnień, łagodzenia konfliktów, poszanowania praw innych. Stopniowo, mimo różnych meandrów i okresów regresu, taki jest kierunek ewolucji systemów prawnych w niemal wszystkich cywilizowanych państwach. Można powiedzieć, że Petrażycki to przewidział.

Wydanie: 31/2006

Kategorie: Wywiady

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy