Holandia gwarantuje zatrudnienie

Holandia gwarantuje zatrudnienie

Jak holenderski rząd tworzy miejsca pracy

W styczniu 2009 r., mimo kryzysu, poziom bezrobocia w Holandii wyniósł zaledwie 2,8%, co jest najlepszym rezultatem w Unii Europejskiej. Sukces ten nie pozwala uciec od pytania: czy istnieje jakaś jednoznaczna recepta na tak skuteczne radzenie sobie z bezrobociem?
Jedną z przyczyn osiągnięcia rządu w Hadze okazuje się wprowadzony w 1991 r. program zobowiązujący każdą holenderską gminę do utworzenia odpowiedniej komórki, która zapewnia wchodzącym na rynek pracy młodym ludziom zatrudnienie w sektorze publicznym lub w organizacjach non-profit. Co więcej, nie jest to odosobnione w świecie rozwiązanie. Program ten stanowi bowiem częściowe wprowadzenie znanej, zdobywającej coraz większe uznanie wśród ekonomistów, propozycji: zatrudnienia gwarantowanego.

Prawo do pracy

W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ zapisane jest, poza wieloma innymi, również prawo każdej istoty ludzkiej do pracy. Nakłada to na państwa sygnatariuszy wyjątkową odpowiedzialność, zobowiązując do dążenia w kierunku zagwarantowania zatrudnienia wszystkim zainteresowanym nim obywatelom. Dróg do likwidacji bezrobocia jest oczywiście wiele, jednak, w świetle opinii rosnącej liczby ekspertów, najskuteczniejszą metodą walki z tą ewidentną niesprawnością rynku okazuje się recepta najprostsza. Jej zwolennicy dowodzą, iż rządy same powinny dawać pracę każdemu gotowemu, chcącemu i mogącemu ją podjąć. Jako jedyne rozwiązanie bowiem, w przeciwieństwie zwłaszcza do tyle kosztownych, co nieskutecznych systemów ubezpieczeń i świadczeń socjalnych, jak również instrumentów tzw. aktywnej polityki rynku pracy, zatrudnienie gwarantowane pozwala rozwiązać problem bezrobocia całkowicie i natychmiastowo.
W najpopularniejszej wersji propozycja ta (zwana również planem pełnego zatrudnienia, pracą gwarantowaną lub „pracodawcą ostatniej szansy”) wzywa do zatrudnienia przez władze publiczne, przy społecznie pożądanych projektach, wszystkich gotowych podjąć pracę bezrobotnych, oraz do płacenia im jednej uniwersalnej płacy, niezależnie od ich umiejętności, doświadczenia zawodowego czy wcześniejszych zarobków. Rząd oczywiście pozwoliłby fluktuować w programie liczbie pracowników, która wzrastałaby i spadała w odpowiedzi na cykliczne wahania zatrudnienia w prywatnym sektorze. Zarówno tam, jak i w sferze budżetowej, gwarantowany zarobek stworzyłyby efektywną płacę minimalną, poniżej której praca zwyczajnie traciłaby ekonomiczny sens.

Przykłady płyną z Ameryk

Choć teoretyczne podstawy dla propozycji pracy gwarantowanej dali dwaj wybitni dwudziestowieczni ekonomiści, John Maynard Keynes oraz Abba Lerner (a potem twórczo rozwijał m.in. laureat ekonomicznego Nobla z 1996 r., William Vickrey), to milowy dla rozwoju tej idei krok stanowiły dopiero pierwsze praktyczne wdrożenia programów zbliżonych w zamyśle do „pracodawcy ostatniej szansy”. Bez wątpienia wymienić w tym kontekście trzeba, zorganizowaną w odpowiedzi na Wielki Kryzys w USA, Administrację Postępu Prac, która przez osiem lat istnienia była największym pracodawcą w Stanach Zjednoczonych, dając w szczytowym okresie zatrudnienie aż 3,3 mln osób i pozostawiając po sobie drogi, mosty, parki, lotniska i stadiony, a także elektryczność w prawie każdym amerykańskim domu. Co więcej, programy z czasów Nowego Ładu nie były zwykłymi robotami publicznymi, służącymi li tylko budowie infrastruktury fizycznej. Promowano także najszerzej rozumiany rozwój kulturalny, oferując zatrudnienie bezrobotnym pisarzom, aktorom, malarzom, dziennikarzom i muzykom. Mało kto pamięta dziś, że w ramach administracji pracę znaleźli w tym czasie m.in. Burt Lancaster, Orson Welles czy Saul Bellow.
Jednak kluczowy i całkiem współczesny przykład skuteczności zatrudnienia gwarantowanego jako leku na bolączki gwałtownie rosnącego bezrobocia dała dopiero Argentyna. W wyniku wybuchłego w grudniu 2001 r. kryzysu stopa bezrobocia w tym kraju w krótkim czasie osiągnęła rekordowy poziom 21,5%, wpędzając w ubóstwo ponad połowę Argentyńczyków. W odpowiedzi, w kwietniu 2002 r., rząd w Buenos Aires wprowadził w życie program bezpośredniego tworzenia miejsc pracy, znany jako Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (hiszp. Plan Głów Rodzin Bezrobotnych), gwarantujący zatrudnienie jednemu pozbawionemu zatrudnienia z każdej rodziny, w skład której wchodziło dziecko poniżej 18. roku życia, osoba niepełnosprawna albo kobieta w ciąży. Zapewnił on argentyńskim gospodarstwom domowym 150 pesos miesięcznie (płaca minimalna wynosiła wówczas 200 pesos) za 20 godzin pracy tygodniowo, dając pracę i płacę ponad 2 mln osób, czyli aż 13% argentyńskiej siły roboczej lub inaczej 5% populacji kraju.

Zalety…

Jak trafnie zauważył w polskiej edycji miesięcznika „Le Monde diplomatique” ekonomista Ryan A. Dodd, przykład programu pełnego zatrudnienia w Argentynie jest niezwykle pouczający w kontekście pozytywnego efektu socjalizującego. Natura zatrudnienia w ramach programu Jefes – pisze Dodd – zorientowanego raczej na wspólnotę niż imperatywy rynku, wytworzyła zmysł zaangażowania w życie publiczne oraz poczucie odpowiedzialności. Uczestnicy wskazywali na wzrost morale i często kontynuowali pracę po upłynięciu czterech godzin dziennie, za które im płacono.
Stoi to w rażącej sprzeczności z tradycyjną odpowiedzią na problem bezrobocia, jaką jest obwinianie jego ofiar o brak wystarczającej motywacji do pracy, niedostateczny wysiłek w jej poszukiwaniu i utrzymaniu, wreszcie o brak odpowiednich talentów i umiejętności. Gdyby przyjąć tę wielce niesprawiedliwą perspektywę, jedyną receptą na walkę z bezrobociem pozostać musiałoby oczywiście promowanie poprawiania jakości „kapitału ludzkiego” bezrobotnych, aby uczynić ich bardziej „konkurencyjnymi”. Problem w tym, że skoro np. w połowie 2007 r. (czyli jeszcze przed wybuchem kryzysu), liczba bezrobotnych i nie w pełni zatrudnionych w USA wyniosła 16,4 mln, podczas gdy liczba miejsc pracy „do wzięcia” – 4,1 mln, to żadna kwota inwestycji w kapitał ludzki nie była w stanie pokryć tej różnicy.
Fundamentalne korzyści dla biorących udział w programach zatrudnienia gwarantowanego to bez wątpienia podtrzymywanie i rozwijanie kwalifikacji zawodowych, kontakt z drugim człowiekiem oraz satysfakcja z działalności na rzecz społeczeństwa. Ponownie potwierdza to przykład uczestników argentyńskiego programu Jefes. Gdy części z nich zaproponowano sam dochód zamiast pracy, zdecydowana większość odmówiła. Woleli pracować. Nie bez znaczenia był z pewnością fakt, iż praca, którą wykonywali, również im samym przynosiła korzyści, owocując ulepszoną infrastrukturą publiczną i społeczną w postaci choćby czystszych parków i ulic czy darmowej opieki przedszkolnej. Wreszcie nie do przecenienia jest „skutek uboczny” argentyńskiego programu, jakim była emancypacja wielu kobiet, które zdecydowały się na udział w nim, podczas gdy ich mężowie kontynuowali poszukiwania pracy w sektorze prywatnym.
Wszystko to jednak spojrzenie w głównej mierze z punktu widzenia bezrobotnego. Jak natomiast program pełnego zatrudnienia wpływa na gospodarkę jako całość? Ekonometryczne symulacje dla USA pokazały, iż wprowadzenie programu „pracodawcy ostatniej szansy” miałoby pozytywny wpływ na makroekonomiczną stabilność. Z ustaleń ekonomistów dość jednoznacznie wynika również, że w obliczu wahań koniunkturalnych w sektorze prywatnym program taki spełnia funkcję tzw. automatycznego stabilizatora. Podczas recesji liczba uczestników programu rośnie, ograniczając negatywne dla popytu wewnętrznego skutki zubożenia społeczeństwa. W fazie ożywienia cyklu natomiast, kiedy ludziom łatwiej jest znaleźć zatrudnienie na rynku pracy, sytuacja kształtuje się dokładnie odwrotnie.

…i koszty

Czy jednak państwo może sobie pozwolić na zatrudnienie każdego, kto chciałby podjąć pracę, lecz nie może jej znaleźć w sektorze prywatnym? Intuicja podpowiada, że zatrudnienie gwarantowane wymagałoby znaczącego podniesienia podatków lub zwiększenia deficytu budżetowego, a zatem stanowiło dla podatników duże obciążenie. Jest to jednak podejście z gruntu błędne, mówienie bowiem wyłącznie o wyrażonych pieniężnie kosztach zakłamuje naturę całego problemu. To bezrobocie stanowi dla społeczeństwa koszt netto, wyrażony w utraconych dochodach i produkcji, nie wspominając o degradacji „kapitału ludzkiego” w postaci choćby stresu związanego z chronicznym brakiem pracy. Brytyjski pisarz i publicysta polityczny Will Hutton przekonująco argumentuje, iż bezrobocie zostawia na dotkniętych nim osobach blizny psychologiczne, emocjonalne i ekonomiczne, i to na całe życie. Ludzie bezrobotni w młodzieńczym wieku, zarabiają od 12% do 15% mniej po czterdziestce.
W bilansie tym nie można zapomnieć również o możliwości dużych redukcji w pomocy społecznej, z której, tam gdzie praca nie jest zagwarantowana, korzystają bezrobotni. Per saldo, zatrudnianie bezrobotnych reprezentuje zatem dla gospodarki zysk netto, w postaci zwiększonych dochodów i podniesionego indywidualnego i społecznego dobrobytu. Nic dziwnego, że Hutton wzywa na łamach tygodnika „Observer” do wdrożenia programu pracy gwarantowanej w Zjednoczonym Królestwie. Jego zdaniem, całkowity roczny koszt takiego przedsięwzięcia wyniósłby „zaledwie” 20 mld GBP, czyli mniej niż choćby rekapitalizacja jednego tylko brytyjskiego banku – The Royal Bank of Scotland.
Dotykamy tym samym kwestii zasadniczej. Nie da się bowiem ukryć, iż – mimo najbardziej nawet pozytywnej oceny bilansu realnych korzyści i kosztów programu – wymaga on w krótkim okresie sporych nakładów finansowych. Czy ta gra warta jest świeczki, a wprowadzenie planu realne w jakimkolwiek państwie rozwiniętym? A zwłaszcza czy są szanse na wprowadzenie go w samym centrum kryzysu, dotychczas (i zapewne także w przyszłości) najbardziej doświadczonym przez plagę bezrobocia?

Obama ostatniej szansy?

Przeprowadzone dla Stanów Zjednoczonych szacunki oceniają roczne koszty wdrożenia zatrudnienia gwarantowanego na ok. 1% produktu krajowego brutto, czyli – dla 2008 r. – na ok. 143 mld dol. Okazuje się więc, że nawet gdyby musiały sięgnąć pięciokrotności tej sumy, stanowiłoby to niewiele więcej niż ponad 700 mld, które – w ramach Planu Paulsona – wydano na wykup „toksycznych aktywów” finansowych gigantów. Te sto kilkadziesiąt miliardów dolarów, o których mowa, wydaje się kwotą szczególnie niewielką, jeśli weźmiemy pod uwagę okoliczność wprowadzania przez nową administrację w Waszyngtonie kolejnego pakietu ratunkowego, tym razem dla gospodarki realnej, o wartości grubo przekraczającej 800 mld dol. Jednym z głównych jego założeń, realizowanym poprzez inwestycje w różnych sektorach (edukacja, ochrona zdrowia, energetyka) oraz cięcia i ulgi podatkowe (te drugie m.in. dla kupujących dom czy samochód), jest… ratowanie starych i tworzenie nowych miejsc pracy. Skuteczność takiej tradycyjnie keynesowskiej polityki jest jednak często podawana w wątpliwość, choćby dlatego, iż zaostrza ona nierówności, prowadząc de facto do skrzywienia polityki gospodarczej na korzyść już wcześniej dobrze sytuowanych, faworyzując najlepiej wykwalifikowanych i opłacanych robotników.
Dlaczego zatem administracja Baracka Obamy, w obliczu najwyższego od 26 lat bezrobocia (8,5% w marcu 2009 r.), nie miałaby dać światu dobrego przykładu, wygospodarowując równowartość zaledwie jednej dziesiątej środków przeznaczonych na oba wspomniane plany ratunkowe (lub jedynie jedną dwudziestą całkowitych kosztów wojny w Iraku, jeśli przyjąć szacunki noblisty Josepha Stiglitza oraz Lindy Bilmes) na jego likwidację poprzez realizację planu bezpośredniego tworzenia miejsc pracy? Jak powszechnie wiadomo, choć bezrobocie jest problemem na trwałe wpisanym w naturę kapitalizmu, decydenci przypominają sobie o nim przeważnie wtedy, gdy – jak w czasie kryzysu – jego poziom przekroczy wszelkie akceptowane społecznie granice. Z pewnością więc, wraz ze wzrostem tego kluczowego wskaźnika sytuacji makroekonomicznej gospodarki, o pracy gwarantowanej przez państwo jeszcze nieraz w USA usłyszymy. Otwartą kwestią pozostaje natomiast, na ile głosy te zdołają się przebić do świadomości amerykańskich i światowych polityków gospodarczych. I jaka spotka je odpowiedź.

Autor jest ekonomistą, pracownikiem Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur w Warszawie oraz członkiem międzynarodowego stowarzyszenia Ekonomiści na rzecz Pełnego Zatrudnienia (Economists for Full Employment)

Wydanie: 16/2009

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy