Zakładnicy państwa

Zakładnicy państwa

Reforma emerytalna – co dalej z II filarem?

Jednym z ważniejszych elementów reformy państwa stało się wprowadzenie w 1998 roku nowego systemu emerytalnego. System ten, wzorowany w swej części kapitałowej na rozwiązaniach zastosowanych w krajach Ameryki Łacińskiej, stworzył architekturę emerytalną opartą na III filarach i dwóch zasadach finansowania.
I filar – obowiązkowy dla wszystkich pracowników – finansowany jest w trybie repartycyjnym, tzn. że przypadające na dany okres świadczenia emerytalne równoważone są przez zbierane w tym okresie składki. Przyszli emeryci finansują w ten sposób świadczenia obecnych emerytów. Ewentualne niedobory pokrywa budżet. Działa zasada solidarności międzypokoleniowej. W filarze tym główną rolę odgrywa Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Identyczną rolę w odniesieniu do rolników spełnia Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Reforma wprowadziła gruntowne zmiany do zasad funkcjonowania ZUS oraz wyliczania świadczeń emerytalnych. Likwidacji uległy rozliczne przywileje branżowe ubezpieczonych, zlikwidowano mundurowe systemy ubezpieczeń, zaś wysokość wypłaconych świadczeń uzależniono od liczby lat opłacania składek i wysokości uzyskiwanych wynagrodzeń.
II filar – obowiązkowy dla osób urodzonych po 31.12.1968 r. – oraz dobrowolny dla osób urodzonych pomiędzy 31.12.1948 r. a 31.12.1968 r. finansowany jest w trybie kapitałowym, gdzie oszczędności emerytalne gromadzone są na indywidualnych kontach ubezpieczonych i są ich własnością. W tym filarze każdy emeryt sam finansuje swoją przyszłą emeryturę. Podobne reguły obowiązują w trzecim filarze – tzw. pracowniczych programów emerytalnych, z tą różnicą, że nie ma on charakteru obowiązkowego, zaś wpłat może dokonywać wyłącznie pracodawca. Uruchomienie w 1999 r. II filara stało się najbardziej spektakularnym przedsięwzięciem w naszym kraju w 1999 roku. W jego wyniku powołano do życia 19 otwartych funduszy emerytalnych (OFE), do których przystąpiło aż 10 mln osób. Około 3 mln z nich weszło do nowego systemu na zasadzie przymusu ustawowego, zaś pozostałe 7 mln na podstawie własnej, dobrowolnej decyzji.
Od tego momentu składka emerytalna członków OFE wpływająca do ZUS zaczęła być dzielona na dwie części: około 60% pozostawało w ZUS (I filar), zaś blisko 40% zaczęło trafiać na konta ubezpieczonych w otwartych funduszach emerytalnych. Z powstaniem II filara wiązano wiele nadziei.
Kapitałowa część systemu miała m.in. rozwiązać problem erozji wartości składek emerytalnych w ZUS dokonującej się wskutek procesów inflacyjnych i tym samym zapobiec tworzeniu się tzw. starego portfela. Pieniądze gromadzone przez OFE miały być inwestowane na rynku finansowym i w ten sposób pomnażane, stając się gwarancją wzrostu ich wartości w czasie. Dostatnie życie emerytów wydawało się nieuchronne, zaś zasilanie gospodarki przez strumień oszczędności gwarantowałoby szybkie tempo rozwoju. Kapitałowa część systemu miała także, w opinii jej zwolenników, zwiększyć bezpieczeństwo systemu emerytalnego poprzez fakt, iż emerytura płynęłaby z dwóch źródeł: budżetowego i kapitałowego. Miała wreszcie uniezależnić przychody przyszłego emeryta od stanu budżetu państwa, bo przecież większa część emerytury miała być zależna od wyników inwestycji finansowych OFE.
Opublikowane ostatnio przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi wyniki inwestycyjne funduszy za pierwsze 24 miesiące ich działania zdają się świadczyć o tym, że te oczekiwania wobec nich mogą okazać się zupełnie nierealne przy obecnym stanie rzeczy.

Co mówią dotychczasowe wyniki?
Efektywność działalności inwestycyjnej OFE mierzona jest z mocy ustawy tzw. średnią ważoną stopą zwrotu za każde 24 miesiące ich działania, czyli, mówiąc w uproszczeniu, średnim poziomem wypracowanego przez nie wszystkie zysku ważonego liczbą posiadanych przez nie klientów.
Wielkość ta za dwa lata ich działania (1.06.1999 r.-29.06.2001 r.) wyraźnie rozczarowała, kształtując się znacznie poniżej oprocentowania papierów dłużnych skarbu państwa i niewiele wyżej niż poziom inflacji. Wyniosła ona nieco powyżej 22%. Najgorszy pod tym względem fundusz – Bankowy – uzyskał stopę zwrotu na poziomie zaledwie 10% w ciągu dwóch lat. W tym czasie stopa inflacji wyniosła blisko 17%. Oznacza to, że klienci Bankowego stracili realnie w ciągu dwóch lat 7% wniesionych składek.
Tym samym upadł więc mit, iż kapitałowy system emerytalny automatycznie i z łatwością rozwiąże problem waloryzacji zgromadzonych składek.
Co więcej, biorąc pod uwagę opłaty pobierane przez fundusze za swoje usługi, okazało się, że poza OFE Pionier żaden z funduszy nie był w stanie zarobić na inwestycjach tyle, by pokryć koszty swojego działania.
Fundusze okazały się więc wynalazkiem nie tylko pozbawionym realnych gwarancji dla ich członków, ale i na domiar wszystkiego wynalazkiem kosztownym. Przyszli emeryci sfinansowali z własnych pieniędzy instytucje, które miały pomnożyć ich oszczędności. To tak samo, jakbyśmy płacili bankowi prowizje od naszych depozytów wyższe, niż wynosiłoby ich oprocentowanie. Przecież żaden rozsądny człowiek nie korzystałby z usług takiego banku.
Upadł więc tym samym mit, że istnienie kapitałowej części systemu emerytalnego daje automatycznie większe bezpieczeństwo dla całego systemu.
Oznacza to, że nasze emerytury nadal będą zakładnikami budżetu państwa.

Potrzeba redefinicji
zakresu reformy
Pierwszego podliczenia wyników finansowych działalności OFE nie należy naturalnie demonizować, ale też i nie można go bynajmniej bagatelizować. Nie można zaś na pewno używać argumentu, że okres oceny jest za krótki i dopiero za 5-10 lat można będzie naprawdę zorientować się, co dało wprowadzenie II filara emerytalnego.
Nie należy zapominać, że pierwsi beneficjenci reformy – kobiety – wkroczą w wiek emerytalny już za osiem lat. Dla nich te dwa ostatnie lata są z pewnością latami straconymi, a reprezentują aż 20% ich czasu składkowego. Kobiety nie mogą czekać owych mitycznych 5-10 lat.
Co więc zrobić, by nie wpaść w pułapkę reformy? Większość dotychczasowych dyskutantów koncentruje się na problemach natury technicznej – proponując m.in. wydłużenie okresu wyceny stopy zwrotu do trzech lat oraz inną konstrukcję minimalnej stopy zwrotu. Wysuwane propozycje wydają się racjonalne, ale mam wrażenie, że problem jest dalece poważniejszy i te, skądinąd słuszne postulaty, w swojej istocie kosmetyczne, nie wystarczą, zwłaszcza biorąc pod uwagę obecny katastrofalny stan finansów publicznych. W tej sytuacji należałoby raczej zmniejszyć zakres reformy i stworzyć możliwość powrotu do systemu ZUS wszystkich roczników, które wybrały II filar na zasadzie dobrowolnej. Nie jest to pomysł oryginalny. Rozwiązanie tego typu było zastosowane w niektórych innych krajach, gdzie ubezpieczony miał możliwość jednokrotnego powrotu do systemu publicznego (np. Chile, Wlk. Brytania). Zaletą takiego pomysłu jest i to, że byłby to dodatkowo prawdziwy test na wiarygodność kapitałowego elementu reformy emerytalnej. Przypomnijmy, że jej wdrażanie zbiegło się w czasie ze skandalicznym spadkiem wiarygodności ZUS pod rządami Stanisława Alota. Swoje zrobiła także bardzo hałaśliwa i agresywna kampania akwizycyjna. Należy więc poważnie brać pod uwagę fakt, że część ubezpieczonych podjęła decyzję o przystąpieniu do OFE, nie przemyślawszy dokładnie jej konsekwencji.
Mogłaby to także być swoista cena za pełne i punktualne transfery środków z ZUS do otwartych funduszy emerytalnych. Dzisiaj ZUS jest winien OFE blisko cztery miliardy złotych. Część opóźnień wynika ewidentnie z napięć w systemie finansów publicznych i nic nie wskazuje na to, że w przyszłości będzie lepiej. Byłoby chyba korzystniej spojrzeć w oczy prawdzie, niż udawać, że wszystko jest w porządku.
Gdybyśmy założyli, że do systemu I-filarowego powrócą wszyscy, którzy udali się do II filara na zasadzie swobodnego wyboru, oznaczałoby to zmniejszenie rocznych zobowiązań budżetowych wobec OFE o kwotę rzędu siedmiu miliardów złotych rocznie.

Potrzeba redefinicji
II filara
Z drugiej strony, należałoby poważnie pomyśleć o zmniejszeniu opłat pobieranych przez OFE od ubezpieczonych. Istniejące propozycje dotyczą zmiany regulacji prawnych tworzących dzisiaj zbędne obciążenia funduszy oraz przyjęcie łącznych limitów opłat pobieranych przez fundusze. Wydaje się, że atrakcyjniejszym rozwiązaniem mogłoby się okazać rozszerzenie listy instytucji mogących oferować gromadzenie oszczędności na cele emerytalne w ramach II filara. Nic tak bowiem nie działa skutecznie na obniżkę cen jak konkurencja.
Podobnie jak w przypadku III filara można by użyć do tego celu m.in. polisy ubezpieczeń życiowych, długoterminowych rachunków oszczędnościowych w sektorze bankowym czy rachunków kapitałowych w funduszach inwestycyjnych. Wydaje się, że propozycja ta mogłaby znacznie ożywić konkurencję w obszarze ubezpieczeń emerytalnych i tym samym spowodować spadek cen oferowanych usług i poprawę jakości obsługi klientów.
Można sobie także łatwo wyobrazić, że wówczas poszczególni operatorzy mogliby zaoferować produkty emerytalne o znacznie lepszych parametrach niż określone dzisiaj w ustawie o funduszach emerytalnych.
Oznaczałoby to także, że stworzona zostanie możliwość połączenia II i III filara. Pracownik mógłby przystąpić do programu III-filarowego, wnosząc składkę z II filara. Powstałaby w ten sposób możliwość tworzenia programów pracowniczo-pracodawczych.
Warto także przypomnieć, że nadal nie rozwiązany pozostaje problem instytucji wypłacających emerytury pochodzące z II filara. Pomysł ustawodawcy, by czyniły to specjalnie w tym celu utworzone podmioty gospodarcze – zakłady ubezpieczeń emerytalnych – może wyłącznie skutkować dalszym wzrostem obciążeń składki ubezpieczonych. Jak się wydaje, znacznie lepszym wyborem jest przekazanie tego zadania instytucjom, które już dzisiaj mają odpowiedni potencjał w tym zakresie. Wybór jest więc pomiędzy ZUS a zakładami ubezpieczeń na życie.
Wszystko to sprawia, że konieczne wydaje się podjęcie pilnych prac studialnych i programowych dla szybkiego podjęcia niezbędnych decyzji. Uciec przed nimi nie sposób.


Autor jest profesorem zwyczajnym w SGH i Politechnice Warszawskiej, prezesem Zarządu TUnŻ Polisa-Życie

Wydanie: 33/2001

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy