O potrzebie utworzenia Publicznej Grupy Kapitałowej

O potrzebie utworzenia Publicznej Grupy Kapitałowej

Co zrobić z państwowymi, jeszcze, bankami?

Wprowadzenie

Polski system bankowy jest już w blisko 80% zdominowany przez kapitał zagraniczny. Taka sytuacja powstała w ostatnich czterech latach w wyniku radykalnych zmian polityki transformacyjnej państwa wobec sektora finansowego. Polegała ona na pełnej wyprzedaży państwowych struktur finansowych, w efekcie udział kapitału zagranicznego w polskiej bankowości, stanowiącej główny filar naszego sektora finansowego, wzrósł z około 4% funduszy własnych w 1995 r. do blisko 80% w 2001 r.1)
O skali zaszłych zmian niech świadczy fakt, że jeszcze w 1993 r. na 87 istniejących banków komercyjnych 29 było z przewagą kapitału państwowego. Dzisiaj są to zaledwie trzy państwowe (bądź z przewagą kapitału państwowego) instytucje bankowe: BGK, BGŻ, PKO BP oraz dwie zależne od państwa pośrednio: zależny od NFOŚ Bank Ochrony Środowiska SA i od Poczty Polskiej – Bank Pocztowy SA.
Oznacza to m.in. radykalne zmniejszenie możliwości politycznych interwencji w działalność systemu bankowego i poddanie instytucji bankowych rynkowym regułom działania, ale oznacza to także wzrost skali penetracji kapitału zagranicznego, wzrost zagrożenia bezpieczeństwa strategicznego państwa oraz zmniejszenie możliwości wspierania przez ten sektor polityki gospodarczej rządu.
Bez względu na ocenę przyczyn tej sytuacji wydaje się koniecznym zadbanie o to, aby banki pozostające nadal pod kontrolą polskiego kapitału stanowiły system pomocny w realizacji zadań państwa, między innymi w zakresie:
* rozwoju gospodarczego kraju i jego infrastruktury, w tym poprzez organizowanie i obsługę programów rządowych oraz pozyskiwanie środków dla realizacji tych programów;
* obsługi budżetu państwa, budżetów samorządu terytorialnego i innych instytucji państwowych;
* dystrybucji środków na restrukturyzację gospodarki;
* dystrybucji środków pomocy społecznej oraz rent, emerytur itp.;
* dystrybucji środków programów unijnych;
* zarządzania funduszami celowymi (wszystkimi działającymi dziś samodzielnie, a które nie zostaną zlikwidowane).

Sytuacja obecna – zarys

Aktualnie działają następujące banki państwowe bądź z przewagą kapitału państwowego:
1. Bank Gospodarstwa Krajowego (kapitał podstawowy około 200 mln zł) oraz jego podmiot zależny, BUDBANK SA – sam BGK, jako bank specjalistyczny powołany do wykonywania zadań stawianych przez państwo, obsługuje część programów rządowych (Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, Poręczeń Kredytowych, Fundusz Termomodernizacji, Pożyczek i Kredytów Studenckich), ale jednocześnie prowadzi działalność komercyjną (w tym detaliczną) oraz rozpoczął budowę sieci własnych oddziałów, którą to sieć ma w najbliższym czasie znacznie rozwinąć poprzez przejęcie od NBP oddziałów w byłych (przed ostatnią reformą administracyjną) miastach wojewódzkich.
Jeżeli dotychczasowe kierunki rozwoju BGK zostaną utrzymane, to bank ten jest „na najlepszej drodze” do kosztownego oraz ryzykownego rozwoju na wzór np. PKO BP.
Zależny od BGK BUDBANK SA jest uniwersalnym bankiem komercyjnym o bardzo niskim kapitale (fundusze własne około 100 mln zł), działającym na granicy strat bez wyraźnej misji, a także – przy tak niskim kapitale – bez perspektyw rozwoju.

2. Bank Pocztowy SA (fundusze własne poniżej 100 mln zł) – bank komercyjny (rozwijany w kierunku uniwersalnym), w którym kapitał państwowy (Poczta Polska) stanowi 74,1%, 25,8% należy do spółki Prokom Investments SA, a pozostałe 0,1% do osób fizycznych. Bank posiada potencjalnie duże możliwości rozwoju w oparciu o sieć placówek pocztowych (ponad 8 tys. placówek) i jest to jego zasadnicza wartość.
3. Bank Ochrony Środowiska SA (fundusze własne około 570 mln zł) – bank powiązany kapitałowo z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska oraz ze szwedzkim bankiem branżowym w dziedzinie ekologii. Zdewastowany kadrowo i organizacyjnie przez ostatnie trzy lata. Bank, poza obsługą Funduszu Ochrony Środowiska, jest jednym z uniwersalnych banków komercyjnych.

4. Bank Gospodarki Żywnościowej SA (fundusze własne ca 900 mln zł) – jest bankiem komercyjnym, bardziej nominalnie niż de facto związanym z rolnictwem i sektorem rolno-spożywczym. Dotychczas nie otrzymał zgody NBP na wykonywanie funkcji banku zrzeszającego dla banków spółdzielczych. Brak zgody na wykonywanie funkcji banku zrzeszającego uniemożliwia (obok animozji ambicjonalnych prezesów i zarządów) powrót do koncepcji konsolidowania wokół BGŻ całego sektora banków regionalnych i spółdzielczych. Państwo w ostatnich latach dopuściło, w przypadku BGŻ i banków spółdzielczych, do wzrostu kapitału przez jego podział – co jest raczej nietypowe dla umacniania instytucji finansowych w gospodarce rynkowej. Zgoda ustawowa na utworzenie słabych kapitałowo dziewięciu banków regionalnych.
5. PKO Bank Państwowy SA (fundusze własne blisko 2,8 mld zł) – bank komercyjny o znakomicie rozbudowanej sieci, ale z bagażem historycznym, w tym kredytów i książeczek mieszkaniowych. Zarządzany tradycyjnie (regionalnie i oddziałowo), bez zintegrowanego systemu informatycznego, którego wdrożenie jest kosztowne (szacuje się do około 100 mln USD), ale konieczne. Naśladowanie w rozwoju pozostałych uniwersalnych banków, ociężała struktura materialna i kadrowa, brak zintegrowanego systemu informatycznego, rozległa sieć i wynikające z tych uwarunkowań kosztowne zarządzanie wymaga szybkich zmian. Zmiany powolne to dalsza utrata rynku i potencjalnych możliwości wykorzystania banku do realizacji celów rozwojowych kraju.
Łącznie wszystkie wymienione banki posiadają fundusze własne w kwocie niewiele przekraczającej 6,5 mld zł (cały system bankowy w Polsce niecałe 40 mld zł). Dysponują zaś w sumie bardzo liczną siecią do obsługi ludności i podmiotów gospodarczych. Głównie dzięki tej rozwiniętej sieci placówek łączna suma bilansowa analizowanych banków wynosi około 107 mld zł (odpowiednio dla całego polskiego systemu bankowego suma ta wynosi 432 mld).
Jest to zatem wcale jeszcze niezły potencjał w rękach państwa, tyle że ten właściciel wyraźnie, jak dotychczas, „nie miał głowy” do wyznaczania misji i strategii tym bankom, w tym wyznaczenia zadań wspólnych dla całej grupy i szczegółowych dla poszczególnych banków.
Wobec braku polityki właścicielskiej bieżąca współpraca między tymi bankami jest niewielka, a strategicznej brak. Ich rozwój nie jest skoordynowany, w wyniku czego jest nakierowany na robienie wszystkiego, co jest znane i dozwolone w bankowości. Do tego należy dodać „efekty” różnorodnych wejść kapitałowych dla tworzenia zależnych od nich podmiotów (fundusze emerytalne, domy maklerskie itd. – bo każdy bank chce mieć swoją grupę podmiotów zależnych). Prowadzi to do wzrostu kosztów rozwoju tego sektora posiadającego przecież jednego, państwowego właściciela i do coraz większej kumulacji ryzyka, na które system bankowy jest najbardziej wrażliwy.
W sytuacji poszukiwania rozwiązań dla budowania państwa tańszego i bardziej efektywnego celowa byłaby modyfikacja sposobu zarządzania tym, co jeszcze rządzącym zostało w sektorze finansowym. Przebudowy zarządzania pozostającego pod kontrolą państwa sektora bankowego najlepiej byłoby dokonywać łącznie z decyzjami o znoszeniu państwowych funduszy, agencji itp. Kompleksowe podejście może dać efekt synergii, wzrost rozmiarów prowadzonej działalności i przyrost kapitałów banków państwowych, oszczędzić koszty administracji państwowej, ale też pozwoli nie stracić tego, co w likwidowanych instytucjach było (jest) pozytywne.
Reforma finansów publicznych powinna być połączona z reformą całego sektora finansowego i – jak się wydaje – mogłaby z powodzeniem posłużyć budowie publicznych (narodowych) instytucji finansowych rozumianych jako organizacje bankowe, ubezpieczeniowe, powiernicze i inwestycyjne, które czynią ze społeczności lokalnych swój rynek docelowy2). Należy tu bowiem podkreślić, że dominacja kapitału zagranicznego w podobnym stopniu jak w sektorze bankowym dotyczy sektora ubezpieczeniowego.
Sytuacja powstała w ostatnich kilku latach w polskim sektorze finansowym nie może być uznana za bezpieczną i korzystną z punktu widzenia długookresowych interesów rozwojowych kraju.
Jakie potencjalne ryzyko wiąże się z wytworzoną sytuacją? Lista jest długa. Wspomnijmy przeto tylko o najważniejszych problemach3).
Po pierwsze, jest to ryzyko podporządkowania decyzji inwestycyjnych na rynku krajowym zewnętrznym ocenom polityki gospodarczej. Grozić to może „niedopasowaniem” obsługi finansowej do potrzeb rozwojowych kraju.
Po drugie, ryzyko eksportu miejsc pracy i importu bezrobocia wskutek ograniczenia ekspansji polskich przedsiębiorstw na rynkach zagranicznych.
Po trzecie, ryzyko zerwania ciągłości procesów powstawania polskich elit finansowych i intelektualnych. Będzie tak, jeśli kluczowe stanowiska w tych instytucjach będą obsadzane obcokrajowcami i awans miejscowych elit będzie raczej wyjątkiem niż regułą.
Po czwarte, ryzyko selektywnej alokacji kapitału do polskich przedsiębiorstw czy regionów poprzez koncentrację na obsłudze najbardziej zyskownych segmentów rynkowych, a zaniedbanie tych mniej lukratywnych.
Po piąte, ryzyko transferu dochodów poza granice Polski przy wykorzystaniu mechanizmów cen transferowych.
Po szóste wreszcie, ryzyko ukształtowania niekorzystnej specjalizacji instytucji finansowych domicylowanych w Polsce poprzez skierowanie ich aktywności w obszary o niskim dochodzie przy zarezerwowaniu tych najbardziej dochodowych zagranicznym członkom grup kapitałowych.
Ograniczeniu między innymi takiego ryzyka powinna służyć postulowana reforma sektora finansowego, a jej znaczenie jest nie mniejsze od reformy finansów publicznych. Nie można bowiem pozostawić współczesnej polskiej gospodarki narodowej w obsłudze niemal wyłącznie (lub w znakomitej większości) przez zagraniczny sektor finansowy, tj. w swoistym strukturalnym outsourcingu, bez negatywnych skutków dla jej rozwoju.

Propozycje rozwiązań:

I. Organizacyjne:
1. wstrzymanie – do czasu opracowania polityki rozwoju sektora bankowego pozostającego pod kontrolą państwa – realizacji decyzji poprzedniego rządu dotyczących tego sektora;

2. opracowanie przez nowy rząd polityki rozwoju sektora finansowego pozostającego pod kontrolą państwa (lub szerzej – polityki rozwoju publicznych instytucji finansowych), w tym określenie zadań, celów i misji dla poszczególnych banków oraz niezbędnych środków i metod osiągnięcia tych celów. Skorelowanie tej polityki między innymi z:
* założeniami wynikającymi z decyzji organizacyjnych i systemowych uzdrawiania finansów publicznych,
* realizowanymi i przewidywanymi do realizacji programami rządowymi,
* założeniami w zakresie absorpcji i dystrybucji programów unijnych,
* wieloletnim programem rozwoju gospodarczego w tym regionalnego;
3. przyjęcie polityki dla państwowego sektora bankowego (alternatywnie – polityki rozwoju publicznych instytucji finansowych).

II. Podstawowe założenia do opracowania polityki rozwoju publicznych instytucji finansowych.
Publiczne (narodowe) instytucje finansowe mogą przybrać różne formy instytucjonalne i własnościowe. Zawsze jednak obszarem ich aktywności jest gromadzenie oszczędności w postaci instytucji oszczędnościowo-pożyczkowych oraz ubezpieczeniowych, z jednej strony, oraz ich alokacja poprzez instytucje rozwojowe (banki komercyjne, inwestycyjne, fundusze gwarancyjne oraz lokalne fundusze inwestycyjne). Szczególną rolę instytucje te mogą odegrać na lokalnym rynku pracy, obsługując w sposób profesjonalny mały i średni biznes. On to bowiem poza gospodarstwami domowymi i lokalnymi strukturami publicznymi winien stać się w sposób naturalny głównym klientem publicznych instytucji finansowych. Jak zaś pokazuje doświadczenie krajów rozwiniętych, tylko ten fragment gospodarki jest w stanie generować skutecznie nowe miejsca pracy.
Praktyczne zatem potencjalne możliwości tworzenia publicznych (narodowych) instytucji finansowych tkwią w społecznościach i w samorządach lokalnych. Ich rosnące upodmiotowienie wywołuje i będzie coraz silniej wywoływało potrzebę rozwoju instytucji finansowych służących realizacji ich zadań.
Wydaje się, że zbudowanie publicznych instytucji finansowych, czy inaczej obywatelskich struktur finansowych, powinno opierać się na kilku podstawowych założeniach. Mogłyby one obejmować m.in. następujące kwestie:
* instytucje te od początku winny być budowane w całym zakresie rynku finansowego, (instytucje bankowe łączone z ubezpieczeniowymi oraz funduszami inwestycyjnymi różnego rodzaju);
* instytucie te mogą reprezentować różne formy kapitału, a więc zarówno krajowy, jak i zagraniczny, prywatny i publiczny;
* instytucje te winna cechować szczególna konstrukcja prawna, zabezpieczająca przed niekontrolowanymi zmianami właścicielskimi oraz zabezpieczająca realizację interesów lokalnych społeczności;
* instytucje te winny uzyskać specjalny status fiskalny oraz uprzywilejowaną pozycję rynkową w obsłudze finansowej sektora publicznego, co pozwoliłoby zrównoważyć ich publiczne zobowiązania;
* tworzenie i rozwój publicznych instytucji finansowych może odbywać się wyłącznie przy zagwarantowaniu swoistego „konwojowania” tego procesu przez sektor publiczny. Dlatego też jest niezmiernie istotne utrzymanie we władaniu tego sektora wymienionych w niniejszym opracowaniu banków oraz aktywne wykorzystanie uprawnień właścicielskich dla umocnienia ich pozycji rynkowej, a następnie (równolegle) dla zbudowania pozostałych elementów struktury publicznych instytucji finansowych w tym ubezpieczeniowych.
Jak jednak skoordynować działalność pozostających pod kontrolą kapitału publicznego pięciu banków, jaki powinien być ich model i profil docelowy oraz w jaki sposób skłonić je do wzajemnej współpracy, a przede wszystkim do udziału w postulowanym programie? Znalezienie dobrej odpowiedzi na te pytania dodatkowo komplikuje niejednolita podległość tych banków: bezpośredni nadzór Ministra Finansów nad BGK, Ministra Skarbu nad PKO BP SA i BGŻ SA, pośredni – poprzez NFOŚ – Ministra Środowiska nad BOŚ SA oraz pośredni – przez Pocztę Polską – Ministra Infrastruktury nad Bankiem Pocztowym SA. Gdyby jednak wymienione banki podporządkowane zostały jednemu ministrowi, to i tak pozostanie problem stałego i wieloletniego zarządzania nimi w odpowiednim kierunku, a to ani nie byłoby łatwe, ani też nie może być priorytetem jedynie np. dla Ministra Skarbu przy jego rozlicznych i trudnych zadaniach.
Zgodnie z zasadą, że im bardziej skomplikowany jest problem, tym jego rozwiązanie wymaga najbardziej prostych metod – tą najprostszą metodą w tym przypadku mogłoby być utworzenie jednej, bankowej grupy kapitałowej, a następnie, w oparciu o jej strukturę i kapitał, Publicznej Grupy Finansowej. Mogłoby to nastąpić poprzez podjęcie następujących przedsięwzięć:
1. wniesienia na kapitał BGK akcji BGŻ SA i PKO BP SA posiadanych przez Ministra Skarbu;
2. wniesienia na kapitał BGK akcji BOŚ SA oraz (już nie na kapitał) samego NFOŚ – po dokonaniu odpowiednich zmian ustawowych;
3. wniesienia przez BGK na kapitał Banku Pocztowego SA akcji BUDBANKU SA w celu kapitałowego powiązania BGK z Bankiem Pocztowym;
4. wniesienia do BGK lub bezpośrednio do poszczególnych banków innych znoszonych funduszy i agencji rządowych;
5. zapewnienia w statucie BGK wpływu ministrów, którzy wnieśli do BGK akcje poszczególnych banków na rozwój grupy i jej funkcjonowanie.
Kolejnymi decyzjami, które mogłaby podjąć już sama Publiczna Grupa Bankowa oraz poszczególne banki, winny być co najmniej:

1. utworzenie banku hipotecznego,
2. rozwój majątkowy towarzystwa ubezpieczeniowego oraz towarzystwa ubezpieczeń życiowych,
3. konsolidacja podmiotów zależnych od poszczególnych banków,
4. dokonanie przez Bank Pocztowy fuzji BUDBANKU.

Proponowane rozwiązanie wydaje się najbardziej skuteczne i efektywne w realizacji omówionych wcześniej celów. Podstawowym problemem w jego realizacji będzie pogodzenie ukształtowanych sfer wpływów – jest to jednak problem polityczny, i jako taki jest niewątpliwie do pokonania przez polityków w imię wyższych racji. A tą racją jest rozwój publicznego sektora finansowego w tym naprawa tego, co zostało niepotrzebnie w tym sektorze zepsute.
Podstawowe korzyści płynące z realizacji proponowanego rozwiązania to między innymi:
* wzmocnienie kapitałowe BGK adekwatne do zadań i funkcji, które ten bank winien spełniać w realizacji programów rządowych;
* stworzenie warunków skoordynowanego, efektywnego rozwoju włączonych do grupy banków oraz stworzenie podstaw do budowy i rozwoju publicznego (narodowego) sektora finansowego;
* wyeliminowanie zbędnej publiczno-publicznej konkurencji;
* umożliwienie publicznemu sektorowi bankowemu sprostanie konkurencji zagranicznej;
* odpolitycznienie decyzji personalnych podmiotów wchodzących w skład grupy;
* włączenie sektora w realizację zadań rozwojowych kraju;
* wykorzystanie bogatej sieci terenowej dla dystrybucji środków programów rządowych i unijnych;
* umocnienie całej infrastruktury podmiotów zależnych.
Niezmiernie istotną korzyścią, a zarazem koniecznością przy przyjęciu omawianej propozycji byłoby wprowadzenie niezbędnej specjalizacji dotychczas uniwersalnych bądź zmierzających do uniwersalności banków. Ich model docelowy mógłby wyglądać następująco:

1. Bank Gospodarstwa Krajowego – państwowy bank specjalistyczny realizujący aktywnie zadania stawiane przez państwo, w tym obsługujący wszystkie programy rządowe i unijne, przy czym nie tylko je obsługuje, ale przede wszystkim kreuje ich realizację do pozyskiwania i organizowania finansowania włącznie. W konsekwencji BGK zostałby wyprofilowany na swoiste zaplecze koncepcyjno-realizacyjne Ministra Finansów (rządu) w zakresie finansowania programów gospodarczych i pomocowych z dużym zapleczem sprawnej dystrybucji, ale także ze znacznymi możliwościami (uwzględniając np. depozyty zgromadzone w pozostałych bankach i środki instytucji ubezpieczeniowych, także tych omówionych powyżej, ale też II filaru) nowoczesnego organizowania źródeł finansowania tych programów.
2. Bank Pocztowy SA – docelowo powinien być detalicznym bankiem o najszerszej sieci placówek zbudowanej w oparciu o sieć jego głównego (obok BGK) akcjonariusza – Poczty Polskiej. Bank powinien specjalizować się w obsłudze ludności i minibiznesu z bardzo prostą, ale efektywną ofertą produktową, z dominacją w zakresie działalności rozliczeniowej i depozytowej, zaś z wyraźnym ograniczeniem niosącej ryzyko i kosztownej kadrowo oferty kredytowej.
3. PKO Bank Państwowy SA. – bank uniwersalny dla różnych grup klientów, z czasem – po rozbudowie sieci Banku Pocztowego SA – z wyłączeniem minibiznesu i drobnych lokat ludności. Specjalizacja w kierunku obsługi małych i średnich przedsiębiorstw (MiŚ) oraz budownictwa mieszkaniowego. Restrukturyzacja strukturalna w kierunku regionalizacji, współpracy i obsługi samorządów lokalnych. W tym celu samorządy lokalne mogłyby obok ludności zostać akcjonariuszami tego banku w fazie częściowej sprzedaży jego akcji. Rozmiary prowadzonej działalności i sieć tego banku zachęcają do zbudowania w nim także silnego pionu bankowości korporacyjnej. Byłoby to pożądane szczególnie wówczas, gdyby wniesiono do tego banku np. Agencję Rozwoju Przemysłu lub inne agencje czy fundusze o podobnym charakterze.
4. Bank Gospodarki Żywnościowej SA, banki spółdzielcze i regionalne – aktualnie jest ostatni moment, aby podjąć próbę konsolidacji sektora spółdzielczości bankowej wokół BGŻ SA i utworzenia prężnej, silnej kapitałowo i organizacyjnie instytucji bankowej służącej faktycznie przebudowie i rozwojowi polskiej wsi i rolnictwa, biorąc za przykład sprawdzony w działalności na rzecz tego sektora, francuski Crédit Agricole.
5. Bank Ochrony Środowiska SA – bank ten w ramach proponowanej grupy kapitałowej mógłby utrzymać posiadaną specjalizację w obsłudze ekologii. Można by także, zamiast tworzenia silnego pionu bankowości korporacyjnej w PKO Banku Państwowym SA, wyspecjalizować ten bank w tym kierunku. Wówczas obsługa programów ekologicznych prowadzona byłaby przez Bank Gospodarstwa Krajowego z wykorzystaniem sieci pozostałych banków Grupy.

Podsumowanie

Postulowane utworzenie publicznej (narodowej) grupy finansowej jest próbą kompleksowego spojrzenia na sektor finansowy oraz próbą zwrócenia uwagi na jego aktualne problemy, ale i na potencjalne, jeszcze duże, możliwości.
Nie jest naszym zamiarem pomniejszanie roli kapitału zewnętrznego w przebudowie polskiego systemu bankowego, która była i jest istotna i pozytywna. Jednakże analiza ukształtowanych w ostatnich latach realiów w sektorze finansowym musi skłaniać do refleksji szczególnie w świetle potrzeb w zakresie restrukturyzacji i rozwoju gospodarki kraju, a z drugiej strony, instrumentów instytucjonalnych, które pozostały rządowi do realizacji tych celów. W jeszcze większym stopniu ta konstatacja dotyczy samorządów lokalnych.


Ryszard Pidek – finansista z wieloletnią praktyką bankową i ubezpieczeniową. Współtwórca prawa bankowego i ubezpieczeniowego w ramach prac legislacyjnych nad prawem finansowym w X Kadencji Sejmu RP


Jan Monkiewicz – profesor Szkoły Głównej Handlowej i Politechniki Warszawskiej, specjalista w zakresie instytucji finansowych


1) J. Monkiewicz „Narodowe instytucje finansowe jako warunek stabilnego i efektywnego rozwoju kraju”
2) J.K. Solarz „Narodowe instytucje finansowe w sektorze ubezpieczeń”, „Wiadomości Ubezpieczeniowe” nr 5-6/2000, s. 20
3) Jan Monkiewicz „Narodowe instytucje finansowe jako warunek stabilnego i efektywnego rozwoju kraju”, referat na konferencję, WSZiP, Warszawa 2000.

 

 

Wydanie: 51/2001

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy