Prawo łupem zwycięzców

Prawo i obyczaje

Jedną z fundamentalnych zasad demokratycznej kultury politycznej jest szanowanie przez władzę obejmującą rządy po wygranych wyborach praw ustanowionych w okresie wcześniejszym. Nowi wybrańcy narodu mogą oczywiście, chcąc wywiązać się ze swych przedwyborczych obietnic, dostosowywać do swych programów prawo, które z tymi programami jest niezgodne. Nie mogą jednak nowi posłowie i senatorowie burzyć zastanego porządku prawnego i wprowadzać w jego miejsce całkowicie nowego ustawodawstwa. Jeśli w ustawach wcześniej uchwalonych Sejm w innym składzie nadał obywatelom określone prawa, to nowo wybrana izba nie może ludziom tych praw odebrać pod pretekstem, że decyzje ustawodawcze podjęli inni parlamentarzyści. Myśmy tych praw nie wymyślili, możemy więc robić z nimi, co nam się podoba – rozumują butnie zarozumiali zwycięscy. Otóż nie! Ustawy nie są „własnością” określonych partii ani posłów, którzy je w Sejmie przyjęli, lecz są dorobkiem państwa wiążącym wszystkich niezależnie od zmian na szczytach władzy politycznej.
Prawo nie może być, innymi słowy, łupem zwycięzców. Tzw. spoiling system oznacza w wielopartyjnych systemach politycznych rozdział wysokich stanowisk publicznych, gdy zmienia się w wyniku wygranych wyborów władza polityczna. Nominacje na niższe (niepolityczne) stanowiska urzędnicze są natomiast nadużyciem władzy. Warunkiem bowiem ciągłości i prawidłowego funkcjonowania administracji jest apolityczność fachowej kadry urzędników oraz ich nieusuwalność mimo zmian na szczeblach centralnych. W praktyce zwycięzcy traktują jednak jako łupy powyborcze wszystko, co pomaga im w rządzeniu, a więc również prawo.
W 1997 r. koalicja AWS-UW potraktował jako swój łup m.in. ustawę o państwowej służbie cywilnej, uchwaloną przez poprzedni parlament w 1996 r. Kandydaci do tej służby, którzy pomyślnie złożyli egzaminy kwalifikacyjne przed komisją powołaną przez poprzedni rząd, odesłani zostali po prostu z kwitkiem. Państwo rządzone przez prawicową koalicję nie wywiązało się z ustawowego obowiązku wobec obywateli. Rząd J. Buzka zamiast zgodnie z art. 146 konstytucji zapewnić wykonanie ustawy, która dopiero co weszła w życie, zawiesił jej wykonywanie, a następnie wystąpił z projektem całkiem nowej ustawy. Sejm ustawę tę uchwalił, pokazując że za nic ma sobie obowiązek szanowania prawa uchwalonego lege artis przez legalną władzę pochodzącą z poprzedniego wyboru. Zmiana wprowadzonego wcześniej prawa urzędniczego nie była podyktowana wadliwością tego prawa, lecz miała na celu ułatwienie obsady wszystkich stanowisk w administracji ludźmi dyspozycyjnymi, cieszącymi się zaufaniem zwycięskich partii. Wskutek tego proces budowania fachowej administracji został na długie lata zahamowany ze szkodą dla naszych starań o przyjęcie do Unii Europejskiej. Za złamanie konstytucji nikt z rządu nie został pociągnięty do odpowiedzialności przez Trybunałem Stanu.
Zdarza się, ze wśród ustaw uchwalonych w czasie wcześniejszych rządów są akty kłopotliwe dla nowej wkłady. Są to w szczególności ustawy nadmiernie obciążające budżet państwa. Wykonanie takich ustaw jest dla nowego rządu trudnym, czasem wręcz niewykonalnym zadaniem. Takim spadkiem okazała się dla koalicji SLD-UW-PSL ustawa o podniesieniu od 1 stycznia 2000 r. wymiaru urlopów macierzyńskich do 26 tygodni (a 39 tygodni w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka przy jednym porodzie). Poprzedni koalicjanci (AWS-UW) nie licząc się ze stanem finansów państwa, zafundowali kobietom tak wysokie płatne urlopy macierzyńskie. Był to gest dobrotliwej władzy sprawowanej przez prawicę. Rząd J. Buzka postawił sobie za cel wprowadzanie w ten sposób w życie prokreacyjnej polityki rodzinnej pod dyktando Kościoła zachęcającego polskie społeczeństwo do rozrodczości, nie bacząc na dramatyczną sytuację wielu rodzin niemających środków na utrzymanie licznego potomstwa.
Nowa, lewicowa koalicja postanowiła po objęciu władzy zmniejszyć obowiązujący zaledwie od roku wysoki wymiar urlopów macierzyńskich. Motywowana względami fiskalnymi zmiana wywołała niezadowolenie społeczne. Trudno się temu dziwić, gdyż podważone zostało zaufanie obywateli do państwa, które jednym dało prawo do wyższego świadczenia socjalnego, a innym odebrało. Ustawa, która miała trwale obowiązywać, okazała się ustawą epizodyczną, na czas jednego roku.
Za ten stan rzeczy ponosi odpowiedzialność niefrasobliwa włada ustawodawcza z czasów rządów AWS, gdyż lekkomyślnie przyznała ludziom świadczenia, o których z góry wiedziano, że nie będzie na ich realizację pokrycia w budżecie państwa.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie poruszany był problem dopuszczalności cofania przez ustawodawcę państwa prawnego uprawnień przyznanych obywatelom wcześniejszymi ustawami. Trybunał niezmiennie stoi na stanowisku, że prawa „słusznie nabyte” są w zasadzie nienaruszalne. Respektowanie takich praw przez państwo jest ostoją pewności prawa i rękojmią zaufania obywateli do władzy. Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek szanowania praw nabytych w działalności ustawodawczej demokratycznego państwa nie jest jednak bezwzględny. Prawa słusznie nawet nabyte mogą wyjątkowo ulegać umniejszeniu lub zawieszeniu na czas przejściowy bądź nawet na czas z góry nieokreślony w sytuacjach wyjątkowych, w czasach kryzysów gospodarczych, gdy zły stan finansów państwa wymaga ograniczeń w wydatkach, m.in. na świadczenia socjalne. Odstępstwa od zasady trwałości praw nabytych są, zdaniem Trybunału, uzasadnione również wtedy, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych praw konstytucyjnych, jednak pod warunkiem że nowe ustawy przewidują odpowiednie procedury przejściowe, umożliwiające ludziom, którym prawa nabyte są odbierane, dostosowanie się do zmienionej sytuacji (orz. TK z 15.09.1998 r.).
*
Opisane wyżej przykłady niedomagań kultury prawnej można częściowo tylko usprawiedliwić trudnościami tworzenia stabilnego prawa w okresie trwającej ciągle transformacji ustrojowej. Przyczyną zmienności prawa jest jednak także niezrozumienie wśród tzw. elit politycznych oczywistej prawdy, że prawo nie może być dowolnie zmieniane niczym chorągiewka na dachu podatna na każdy, nawet najlżejszy wiaterek.
Powie ktoś, że prawo ustawowe jest niejako z samej natury efemeryczne. Przeczy tej opinii trwałość prawa rzymskiego, które podobnie jak poezja Horacjusza z I wieku naszej ery okazało się trwalsze od spiżu (aere perennius). Instytucje tego prawa zachowały do dziś swą aktualność jako niedościgniony wzór praw cywilnych wszech czasów.

 

Wydanie: 5/2002

Kategorie: Felietony

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy