Reforma emerytalna – stracone złudzenia

Reforma emerytalna – stracone złudzenia

W felietonie „Przed katastrofą” („Przegląd” z 18.02.br.) pisałem o niebezpieczeństwie wielkiej zapaści socjalnej, jaka grozi rzeszom obywateli urodzonym po 31.12.1948 r. Pierwsze wypłaty emerytur z tzw. II filara mają rozpocząć się po 31.12.2008 r. Okazuje się jednak, że podstawowy fundament tych emerytur w postaci składek na indywidualnych kontach przyszłych emerytów jest niepewny. Według najnowszych analiz, konta emerytalne aż w 60% są puste bądź zaniżone. Jest wielce prawdopodobne, że wierzytelności ZUS z tego tytułu zaczną się przedawniać, wskutek czego Bogu ducha winni emeryci będą mieli mniejsze emerytury (albo żadne!).
Za ten stan rzeczy obwiniany jest ZUS, ale oskarżenia tej instytucji są tylko częściowo uzasadnione. Główną przyczyną powstałego skandalu jest wadliwość systemu. Nie pomyślano, że w warunkach restrukturyzacji gospodarki stworzenie indywidualnych kont dla milionów obywateli to marzenie ściętej głowy. Pracodawcy, których firmy znikają, są nieuchwytni. Inni po prostu nie płacą. Przymusowa ściągalność wszystkich zaległych składek to czysta teoria. Nie jest i często nie może być wykonywany ustawowy przepis przewidujący karę grzywny za niedopełnienie obowiązku opłacania składek, gdyż płatnicy są nieznani.

Pod dyktando Banku Światowego

Grzechem pierworodnym reformy prawa emerytalnego było odejście w nim od klasycznego, publicznoprawnego systemu ubezpieczeń na starość. System ten opierał się na idei społecznego zabezpieczenia ludzi starych, gwarantowanego przez państwo. Idea ta doszła do głosu po raz pierwszy w Niemczech w ustawie o ubezpieczeniu rentowym na starość z 1889 r. Ich inicjatorem był pierwszy kanclerz zjednoczonego cesarstwa niemieckiego, Otto von Bismarck. Przełomowe znaczenie owych „Bismarckowskich” ubezpieczeń polegało na wprowadzeniu powszechnej ochrony ubezpieczeniowej, która wcześniej była domeną prywatnej przezorności.
Historia dowiodła, że samopomoc prywatna nie sprawdziła się jako forma skutecznego zabezpieczenia ludzi przed niedostatkiem w schyłkowym okresie życia. Ludwik Krzywicki, wybitny ekonomista i socjolog (1859-1941), pisał już w końcu XIX w., iż praktyka pokazała, że tylko organizacja państwowa jest w stanie zagwarantować w sposób mniej lub bardziej zadowalający godziwy poziom życia ludziom dotkniętym przez los („Sprawa emerytalna w Anglii”, „Gazeta Polska” z 13.04.1892 r.).
Jedynie głęboką nieznajomością historii ubezpieczeń można tłumaczyć sympatię współczesnych, polskich neoliberałów do tzw. friendly societes, które pojawiły się w Anglii u zarania kapitalizmu w postaci dobrowolnych stowarzyszeń gromadzących w kasach wzajemnej pomocy fundusze składkowe na wypłatę świadczeń osobom niezdolnym do pracy m.in. z powodu starości. Apologetą tych urządzeń okazał się Leszek Balcerowicz, występując z propagandą friendly societes w książce „Wolność i rozwój. Ekonomia wolnego rynku” (Kraków 1995, s. 122). Pod jego niewątpliwie wpływem nastąpił powrót do zamierzchłej idei ubezpieczeń na wskroś prywatnych. W Ministerstwie Finansów doszła w 1995 r. do głosu grupa skrajnych neoliberałów i eurosceptyków zarazem. W resorcie tym powstał zarys programu reformy systemu emerytalnego, zmierzający do zastąpienia tzw. repartycyjnej techniki finansowania emerytur metodami gospodarki kapitalistycznej stosowanymi przez prywatne fundusze emerytalne. Wzorem była reforma wprowadzona w 1981 r. w Chile za dyktatury Pinocheta.
Istotną rolę odegrał w końcu Bank Światowy, zalecając Polsce wprowadzenie trójfilarowego systemu emerytalnego, mającego ożywić polską gospodarkę.
Podyktowany przez instytucję światowej finansjery system emerytalny oznacza całkowitą prywatyzację ubezpieczeń, czyli rewolucję w socjalnym ustroju państwa. Dziś trudno nawet przewidzieć, jakie będą rozmiary klęski, jaką zwiastuje niewydolność systemu pobierania składek na indywidualne konta.

Gorliwość neofitów

Likwidację społecznych ubezpieczeń emerytalnych przeforsowali m.in. ludzie, którzy jeszcze krótko przed zmianą ustroju uprawiali partyjną naukę ekonomii w Instytucie Problemów Marksizmu-Leninizmu. W swym neofickim zapale doszli do wniosku, że w kraju budującym kapitalizm trzeba sprywatyzować wszystko. Dziś, gdy fiasko reformy wydaje się oczywiste, twórcy bankrutującego systemu propagują swoje rozwiązania jako przyszłościowy model „paneuropejskiego” modelu (M. Góra i M. Rutkowski, „Gazeta Wyborcza” z 18.07.br.).
Grunt pod nieudaną reformę przygotowała krytyka tzw. państwa opiekuńczego, oparta na błędnym założeniu, że jest to państwo, które wyręcza obywateli w zaspokajaniu elementarnych potrzeb życiowych. W tym ujęciu „państwowe opiekuństwo” jest polityczną etykietą bez logicznej wartości, mającą na celu zdyskredytowanie państwa realizującego zasadę pomocniczości (zapisaną w preambule konstytucji!). Zadaniem demokratycznego państwa jest nie tylko popieranie gospodarki rynkowej (społecznej!), ale także troszczenie się o ludzi słabych, znajdujących się w potrzebie bez swej winy. Takie państwo nie zasługuje na epitet „opiekuńczego”, tak samo jak nie jest państwem policyjnym dlatego, że musi posługiwać się policją.

Lekarstwo gorsze od choroby?

Socjalistyczne państwo było na pewno kosztowne, niesprawne i marnotrawne. Społeczne ubezpieczenia społeczne nie były jednak w PRL świadczeniami opiekuńczymi, gdyż ubezpieczeni korzystali z nich z tytułu wnoszenia składek do wspólnego funduszu, a nie z racji łaskawości władzy ludowej. Politycy niemający elementarnej wiedzy o tych urządzeniach posługują się wciąż komunałem, że ubezpieczenia społeczne to „rozdawnictwo” świadczeń, na które budżetu państwa nie stać.
Krytyce „opiekuńczych” emerytur towarzyszyły od początku prac nad reformą emerytalną katastroficzne przewidywania, że istniejący model oparty na wzorach tradycyjnych musi zbankrutować. Ten argument nie był poparty wnikliwymi, szczegółowymi prognozami. Dzisiaj wiemy już, że system obowiązkowego oszczędzania na starość jest jeszcze bardziej kosztowny i niesprawny niż poprzedni. Ogromny jest koszt obsługi funduszów emerytalnych, co stawia pod znakiem zapytania sens całej „reformy”. Emeryci łudzeni są mirażami wyższych świadczeń, co jest nieuczciwą propagandą. Marek Góra, współtwórca całego nieszczęścia, skompromitowany system nadal chwali, twierdząc gołosłownie, bez odwołania się do szczegółowych analiz, że wdrażane prawo funkcjonuje, z punktu widzenia gospodarki, „znakomicie” („GW” z 19.11.2002 r.).
Zanosi się na to, że lekarstwo będzie gorsze od choroby.

Wątpliwości konstytucyjne

Konstytucja przewiduje w art. 67, że obywatele po osiągnięciu wieku emerytalnego mają prawo do „zabezpieczenia społecznego”. Ustawy o funduszach emerytalnych nie są aktami z tego zakresu. Emerytury z II filara będą świadczeniami z racji zgromadzenia na indywidualnym koncie określonego kapitału pochodzącego ze składek. Oznacza to, że prawo do społecznego zabezpieczenia emerytalnego obywateli urodzonych po 31.12.1948 r. zostało po prostu, wbrew konstytucji, zniesione.
Prywatyzując system finansowania przyszłych emerytur, posługiwano się chwytliwym argumentem, że na przyszłą emeryturę każdy będzie zarabiał własną pracą, ciułając kapitał składkowy na swym koncie. „Eksperci” niemający pojęcia o istocie ubezpieczeń społecznych twierdzili (i nadal twierdzą), że dawny system ściągał od nas „podatek emerytalny”. Jest zwykłą ignorancją twierdzić, że składki wnoszone do funduszu ubezpieczeń społecznych były jakimś ukrytym podatkiem zasilającym kasę państwową. Emerytury wypłacał zasadniczo ZUS, a nie budżet państwa.
Paradoksalnie to, co miało być wielką zaletą systemu opartego na indywidualnych kontach, okazało się tragicznym nieporozumieniem. W nowym systemie emerytalnym nie występuje pierwiastek solidarności ubezpieczonych w ponoszeniu kosztów na zaspokojenie potrzeb życiowych w okresie starości. Solidarność ta była bezcenną wartością społecznych ubezpieczeń emerytalnych, zapewniała bowiem wszystkim, którzy mieli udział w gromadzeniu wspólnego funduszu, stosowne świadczenia.
Konstanty Krzeczkowski (1879-1939), czołowy teoretyk ubezpieczeń społecznych okresu międzywojennego, właśnie w solidarności zbiorowej upatrywał istotę tych urządzeń („Idee przewodnie ubezpieczeń społecznych”, Warszawa 1936). Celnie rozprawił się z likwidatorskimi tendencjami, które w związku z wielkim kryzysem gospodarczym zagroziły ubezpieczeniom, uważanym podobnie jak dzisiaj za balast hamujący wzrost gospodarczy (op.cit., s. 126-131). Autor nie mógł przewidzieć, że likwidacja ubezpieczeń stanie się faktem w przyszłej Polsce, która miała być państwem sprawiedliwości społecznej.
Emerytury z OFE nie mają nic wspólnego z zabezpieczeniem społecznym, które ex definitione jest systemem gwarantującym ludziom ochronę przed ryzykiem niedostatku ze środków zgromadzonych we w s p ó l n y m funduszu. Indywidualne oszczędzanie nie ma z ideą zabezpieczenia (ubezpieczenia) społecznego nic wspólnego, także jeśli jest obowiązkowe.

Zamach na własność prywatną

Podstawową konstrukcją kapitałowego (nie „społecznego”) systemu emerytalnego jest obowiązek uczestniczenia obywateli urodzonych po 31.12.1948 r. w otwartych funduszach emerytalnych. Przymus ten narusza konstytucyjną zasadę wolności, która oznacza, że nikt nie może być zobowiązany do oddawania swych prywatnych środków finansowych podmiotom gospodarczym (spółkom handlowym) do dysponowania nimi według swego uznania oraz do pobierania z nich pożytków w zamian za obietnicę, że przyszli emeryci z tej działalności odniosą nieznane korzyści. Własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (art. 64 konstytucji). Do istoty tego prawa należy, zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego, korzystnie z niego zgodnie z własnymi planami, m.in. czerpanie z posiadanego majątku bieżących dochodów.
Przyszli emeryci nie mogą uchylić się od obowiązku „oszczędzania” w OFE. Szczególnie drastycznym ograniczeniem swobody obywatela dysponowania własnymi oszczędnościami jest pozbawienie go wyboru formy oszczędzania. Ustawa nie daje obywatelom urodzonym po 31.12.1948 r. możliwości oszczędzania na emeryturę w bankach zamiast pozostawania w obowiązkowym stosunkom prawnym z otwartym funduszem emerytalnym. Jedyne prawo, które im przysługuje, to wybór jednego z funduszów.
Przymusowa lokata składek emerytalnych w funduszach jest z konstytucyjnego punktu widzenia bezprawna. Zamachem na własność prywatną jest zamrożenie składek do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego. Składki są zablokowane nawet wtedy, gdy niedoszły emeryt stał się inwalidą przed osiągnięciem tego wieku. W tym wypadku składki powinny bezwzględnie wrócić do właściciela.
Nie ulega wątpliwości, że celem operacji nazwanej szumnie reformą systemu emerytalnego było wydrenowanie z kieszeni obywateli środków na ratowanie upadającej gospodarki. Ten cel nie został zresztą osiągnięty, ponieważ ciągle nie widać oznak ożywienia gospodarczego.

Nierówność zabezpieczenia na starość

Członkowie różnych funduszów traktowani są nierówno, gdyż wyniki działalności poszczególnych OFE są niejednakowe. Niczym nie da się usprawiedliwić nierówności prawa do świadczeń emerytalnych kobiet i mężczyzn w takich samych sytuacjach. Kobiety po osiągnięciu 60 lat będą otrzymywać niższe emerytury niż mężczyźni przy takim samym kapitale wyniesionym z otwartego funduszu.

Zlekceważone umowy międzynarodowe

Neoliberalna rewolucja w dziedzinie ubezpieczeń emerytalnych jest nie do pogodzenia z ideą „Europy Socjalnej”, wynikającą z postanowień Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej przyjętej w Nicei. W art. 34 tego aktu postanowiono, że Unia uznaje i szanuje uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia s p o ł e c z n e g o zapewniające m.in. ochronę w razie podeszłego wieku.
Nowe prawo emerytalne jest też sprzeczne z postanowieniami wcześniejszych umów międzynarodowych. Polska ratyfikowała w 1997 r. m.in. art. 12 Europejskiej Karty Społecznej, zobowiązujący państwa będące stronami tego traktatu do utrzymywania systemu zabezpieczenia społecznego na poziomie co najmniej równym poziomowi niezbędnemu do ratyfikowania konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 102, dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego. Skrajnie liberalne rozwiązania przyjęte w kapitałowym prawie emerytalnym są niezgodne z ratyfikowanym art. 12 EKS. Niezgodność ta polega zwłaszcza na uchyleniu się państwa od zapewnienia obywatelom emerytur odpowiadających określonej stopie procentowej poprzednich zarobków uprawnionego, w przypadkach przekazania przez ZUS części składek do OFE.

Prawo zagmatwane i nieprzewidywalne

System kapitałowych emerytur jest niewiarygodnie skomplikowany. Ten stan rzeczy jest sprzeczny z złożeniami państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził słusznie w jednym z orzeczeń (U.11/87), że drastycznym naruszeniem konstytucji jest określenie uprawnień emerytów w sposób uniemożliwiający im samodzielną orientację w treści obowiązujących przepisów, a tym samym wykluczający kontrolę organów emerytalnych. Wymagań tych nie spełnia obietnica wypłat emerytur z OFE, gdyż tzw. hipotetyczne ustalenie ich wysokości nie daje emerytom pewności, że po osiągnięciu wieku emerytalnego otrzymywać będą świadczenia, do których mogliby wcześniej dopasować swój przyszły budżet i ułożyć swe plany na dalszy okres życia.
Prywatne zabezpieczenie emerytalne z natury nie może być pewne. Działalności gospodarczej prowadzonej przez OFE w formie spółek prawa handlowego towarzyszy nieuchronnie ryzyko przedsięwzięć nastawionych na zysk. Taka jest uroda gospodarki rynkowej. Z konstytucyjnego punktu widzenia cudza własność nie może być wykorzystywana na działalność gospodarczą innych podmiotów, która może przynieść straty.

Wołanie na puszczy

Nasuwa się pytanie, jak prawnicy mogli dopuścić do uchwalenia prawa, które budzi dziś tyle zastrzeżeń.
Odpowiedź jest oczywista dla każdego, kto orientuje się w osobliwościach procesu stanowienia prawa w kulejącym systemie parlamentarnym. Prawo tworzą politycy, którzy kierują się przede wszystkim interesami swych partii, a nie dobrem wspólnym. Polityka góruje nad prawem zwłaszcza w okresach przedwyborczych.
W sprawie projektu trójfilarowego systemu emerytalnego prawnicy nie wydali jednoznacznie negatywnej opinii. Później, w 1998 r., Rada Legislacyjna stwierdziła, że emerytury oparte na drugim filarze nie mają charakteru ubezpieczenia społecznego ze względu na brak rozłożenia ciężaru ubezpieczenia na zbiorowość ubezpieczonych („Przegląd Legislacyjny” nr 1-2/1998). Opinia ta była równoznaczna z uznaniem kwestionowanego tu prawa za niezgodne z art. 67 konstytucji.
Głosy zdecydowanej krytyki pojawiły się w 1997 r. w Komisji Reformy Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz w 1998 r. na Ogólnopolskim Zjeździe Ośrodków Prawa Pracy i Polityki Socjalnej. Z krytyczną oceną spotkało się odstąpienie od zasady solidaryzmu społecznego i zobowiązań międzypokoleniowych.
W 1997 r. rola ówczesnego ministra pracy i polityki socjalnej mogła się sprowadzić jedynie do zgłaszania na posiedzeniach Rady Ministrów zastrzeżeń do projektów przygotowanych przez pełnomocnika rządu.
Dziś, u schyłku życia, mogę ujawnić, że nawiedzała mnie wtedy myśl o podaniu się do dymisji. Nie zrobiłem tego, gdyż byłby to gest bez wpływu na losy przesądzonej już przez polityków reformy. W ministerstwie były pilne sprawy do załatwienia, m.in. przygotowanie do ratyfikacji szeregu postanowień Europejskiej Karty Społecznej (starania te okazały się skuteczne).
Sprawdziła się raz jeszcze prawda, że najbardziej nawet niezależny uczony ma z chwilą wejścia w struktury rządowe ograniczoną swobodę wyrażania własnych poglądów. Naiwnie wierzyłem, że jako bezpartyjny fachowiec będę mógł przynajmniej zapobiegać psuciu prawa.

 

Wydanie: 48/2002

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy